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调研报告汇编
目录
关于规范推进“裁执分离”的调研报告
征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民群众最关切、最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发性事件相对集中的领域，牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。目前，该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧迫，需要党中央高度关注和统筹安排，在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革，明确司法权与行政权的职能定位，以更好地落实党的XX届三中全会精神。XXXX年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研，并在法院系统内部进行专项调研，而将有关情况报告如下：
一、强制执行的现状
涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。
(一)国有土地上房屋征收
目前的法规依据是XXXX年X月施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《条例》)。涉及两类强制执行：一是非诉环节的强制执行，即被征收人法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的，政府申请法院强制执行；二是诉讼环节的强制执行，即被征收人对政府作出的补偿决定不服提起诉讼，或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方
因他方不履行而起诉，法院作出裁判后的强制执行。《条例》施行以来，房屋征收工作逐年递增，全国市、县级政府于XXXX年作出征收决定XX；XXXX年作出征收决定XX；XXXX年作出征收决定XX。由此而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及强制执行。
按照《条例》施行前的旧有规定，在非诉环节，既有政府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也有拆迁主管部门“申请法院强制执行”，前者在各地一般占到XX以上，后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双轨”变为申请法院强制执行的“单轨”，一时全国法院无法承受巨大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦沟通协调，我院于XXXX年X月以司法解释形式规定了法院审查作出准予裁定后，“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执行”。这种法院审查、政府组织实施方式即是我院强调的“裁执分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》(XXXX年X月施行)审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，给法院探索改革执行方式留有空间”。但是，“裁执分离”在实践中遭遇巨大阻力，主要体现为无论在非诉还是诉讼环节，因缺乏一元性规定，地方党政机关往往强力要求法院执行。
(二)农村集体土地征收
目前的法律法规依据是《土地管理法》及其实施条例，也涉
及非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国务院和省级政府，强制执行原因通常为被征地集体经济组织的农民拒不执行土地主管部门据征地批文作出的责令交出土地决定，后者申请法院强制执行；也有涉及因上述决定或有关各方在《土地管理法》规定之外签订“补偿协议”引发诉讼后在诉讼阶段的强制执行。从统计数据看，近年来全国征地总量大致稳定：XXXXX，但只表明测量方法改进而非实际数量增多。
在许多地方，因农民实际所获征地补偿与政府拍卖土地收益存在巨大反差，有关货币补偿法定最高限额难以适应现实需要和群众期待，加之征地“三费”(土地补偿费、安置补助费和地方附着物和青苗补偿费)的支付对象、分配方式存在诸多乱象，城乡二元体制下农民房屋只作为“地上附着物”缺乏专门性规范，农民就业、养老等社会保障难以充分到位，加之传统观念等因素影响，导致强制执行难度增大，遭遇的各种抵触对抗更为激烈。如XXXX年XX自焚事件后，在中央三令五申下各地仍出现一些“血拆”现象。有些是法院被迫执行，有些是行政机关不申请法院审查而直接组织实施，有些甚至是动用其他社会力量组织强拆。这些情形亟待通过改革土地征收制度、修订立法并加大执法监督力度及时遏制和规范。
(三)违法建筑拆除
违法建筑包括违法的建筑物、构筑物、设施等，由《城乡规划法》、《土地管理法》、《行政强制法》等多部法律调整。目
前，不同违法情形分属不同机关认定和处罚。在非诉环节，既有政府直接责成有关部门强制拆除(违反城乡规划)，也有土地主管部门“申请法院强制执行”(农村非法占地)；在诉讼环节，通常由法院作出裁判后强制执行。实践当中，拆违难度并不亚于房屋、土地征收中的拆迁难度，大量“小产权房”长期存在一定程度上也是管理监督未及时跟进所致。同时，一些地方党政领导认为任何情形下拆违都可通过申请法院强制执行，由此给法院造成很大压力。我院于XX专门出台司法解释，明确法院依法不受理行政机关针对违反城乡规划行为提出的拆违非诉执行申请，但只能起到局部作用。近年来，全国各地私搭乱建、非法占地形势依然严峻，地方政府以推进征收拆迁或改善城市环境为目的组织的各类拆违专项行动如火如荼，大量矛盾涌入法院后加剧了强制执行压力，亟待从法律上厘清司法职能定位，明确“裁执分离”原则，使法院从“裁判员”兼“运动员”的双重角色中解脱出来。
二、法院执行的困难和问题
一是制度性困境。“裁执分离”目前缺乏明确的制度支撑。对于非诉环节的强制执行，现有法律法规只规定到申请法院强制执行而未规定法院裁定准予执行后如何执行，新司法解释所规定的“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执行”仅涉及国有土地上房屋征收，未涉及其他领域，且该解释的“一般性”原则在一些地方很难贯彻。另目前仅《城乡规划法》规定了行政机关对违法建筑可直接强制执行，其他领域尚未放开；对于诉讼环节
的强制执行，法律没有“裁执分离”相关规定，旧有观点多解释为法院裁判当然由法院执行。我院推行“裁执分离”，需要适时修改立法，更需要获得中央领导和有关部门的大力支持。
二是地方性干预。实践中，各地不同程度存在着党政机关和少数领导以服务地方大局为由，要求法院对行政机关申请强制执行的非诉案件尽快立案、尽快作出准予执行裁定；而要求对被征拆群众诉行政机关的诉讼案件不立案或裁决被告胜诉；更大的干预体现在要求法院动用强制力量执行。有些地方出于赶工期等理由，组建拆迁指挥部要求法院全程参加，召开党政联席会议督促法院“落实”，将法院执行情况列入当地部门综合考核指标，积极提供人财物给法院执行“创造条件”，或直接由地方领导牵头组织联合执行或者受法院“委托”的执行活动，其后以“司法强拆”为由让法院承担责任。不少法院领导对此苦不堪言。
三是各方面不理解。在我国，民事诉讼强制执行由法院统一行使，系基于各方当事人法律地位平等且无执行权能，行政诉讼则不然。当征收拆迁以涉案不动产为执行对象时，行政机关往往有管理职权和执行能力，其所作行政决定本身有公定力、羁束力、执行力，司法审查只是加一道通过外部监督保障权益的“保险”。法院直接执行不仅无益于确立中立、公正的司法权威，老百姓会批评法院充当政府的“打手”，更无益于被拆迁群众人身权、财产权遭受不法侵害后的救济赔偿。现今民事领域“执行难”问题已使法院饱受社会各方面的诟弊，再加上行政领域的征收拆迁强
制执行，如同“雪上加霜”、“小马拉大车”，不堪其重。且“申请法院强制执行”即由法院执行的理念根深蒂固，非法律专业人士难以科学界定法院在民事和行政诉讼中的不同角色与职能差别，地方法院常受到当地党政部门有关执行不力的批评与责怨，目前体制下难以决定执行主体，客观上难以坚持“裁执分离”。
四是法官直接面临危险和压力。在强制执行过程中，法官时常遇到当事人围攻现场或借助煤气罐、汽油瓶等以自杀、自残和其他暴力方式威胁、恐吓的情形，有的当事人借家族势力公开示威或通过打电话、发短信、在互联网上煽动“官”民矛盾等非理性方式抵毁法官形象，在法院门前群体缠访闹访，滋扰法官日常工作和生活。在法律风险、社会风险和政治风险多重压力及“错案追究制”、“信访责任追究制”等现实约束下，法院单方面要求政府去组织实施强制执行毫不现实，反需求助于政府维稳，有的法官存在不愿办案、不敢办案的“办案恐惧症”。
三、“裁执分离”改革的主要理由
鉴于在征收拆迁中法院遇到的诸多困难，为进一步推进城镇化建设和土地房屋征收制度改革，平衡好公共利益和被拆迁群众合法权益，迫切需要有关方面对强制执行方式的改革给予高度重视，科学统筹安排，切实解决各种现实难题。为此，我院下决心力推“裁执分离”改革，主要理由是：
第一，行政行为的执行需要动员各方面的资源，而法院掌握的资源有限，由行政机关组织实施更为便捷。第二，如果由法院
自行强制执行，同样存在滥用执行权的风险，且缺少外部监督机制，不仅未给当事人合法权益保障带来益处，反而可能扩大侵害后果。第三，如果由行政机关组织实施，一旦出现问题，法院可实施监督，为合法权益受侵害的当事人提供司法救济，有利于缓解行政机关和相对人之间的紧张关系。第四，在强制执行之外，现有制度设计提供的五重司法保护能够起到全方位保障公民权益的作用：一是在征收财产时当事人对征收决定不服可向法院起诉；二是达不成补偿协议时可向法院起诉；三是决定作出后不履行，行政机关申请法院强制执行的，法院可以继续审查；四是行政机关在执行过程中如果对其造成不法侵害，当事人还可以寻求司法救济；五是如果行政强制行为造成损害，相对人可以向行政机关(或法院)申请国家赔偿。这些保障如果能够落到实处，足以对当事人权益实施有效保护。因此，没有必要由法院动用强制力量直接执行，应当尽量让行政机关组织实施，法院真正居于中立和相对超然的地位，才能在更大程度上发挥司法审查功能，提升司法监督水平。
需加说明的是，“裁执分离”原则是在《条例》施行背景下，经中央政法委协调，有关中央国家机关反复论证形成基本共识后规定于司法解释之中的，目前有必要进一步深化和扩大适用范围。如前所述，立法机关专门提出了“为法院探索改革执行方式留有空间”，中央综合治理委员会近期组织多家单位联合调研形成的报告也指明要进一步细化“裁执分离”机制,但“裁执分离”
改革涉及执行权力再分配，必须获得有关各方充分理解和支持，单凭法院一己之力无法推行。此外，“裁执分离”不适用于行政机关败诉后拒不执行法院生效裁判的情形(如需落实安置房、冻结或划转征收补偿款等)，此时应以行政机关为被执行人并由法院强制执行，方能保障原告合法权益。
四、有关改革建议
目前，我院有关“裁执分离”的制度改革尝试有三项：一是颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，规范了国有土地上房屋征收非诉强制执行主体；二是作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，厘清了法院不受理有关违反城乡规划的非诉强制执行申请；三是作出《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》，明确了对所有判决维持被诉行政行为或驳回原告诉讼请求的情形，行政机关申请法院强制执行的，法院或者不予受理(针对法律已授予行政机关强制执行权的)并告知由行政机关强制执行，或者对符合法定条件的申请裁定准予执行(针对法律未授予行政机关强制执行权的)并明确强制执行的内容。建议进一步推进以下改革举措：
关于国有土地上房屋征收，建议在制度上明确对于非诉环节申请法院强制执行补偿决定的，一律由市、县级政府组织实施，以防止行政机关借“也可以由法院执行”之规定强压法院执行；对于诉讼环节的强制执行，法院只承担行政机关败诉后拒不执行
有可执行内容的生效裁判的强制执行，其他一律交由行政机关依行政程序执行。建议市、县级政府尽快完善统一的执行机构建设，以解决目前政府组织实施强制执行活动不规范问题。
关于农村集体土地征收，需要紧密结合当前《土地管理法》修改和《集体土地征收补偿条例》立法进程规范相关强制执行。在非诉环节，建议改变目前仅由土地主管部门申请法院强制执行的规定，参照《条例》规定由市县级政府提出申请，法院裁定准予执行的，由市县级政府组织实施，从而与《条例》在行政执法层级、执行方式上保持一致。在诉讼环节，建议完善前述由政府统一管理的执行机构建设，提高执行规范化水平。
关于违法建筑拆除，建议以扩大行政强制执行法定范围为重点。不仅限于违反城乡规划行为，对农村非法占地及违反环境保护、交通管理、水资源管理、殡葬管理等法律法规乱建违法建筑物、构筑物、设施等行为，亦可参照《城乡规划法》“由市县级政府责成有关部门强制拆除”或由“乡镇政府强制拆除”的作法加以规制，以解决目前某些申请机关本身无强制执行权、法院又不适合强制执行的“两难”问题，体现对相似事务作相似处理的合理性。法院作用的发挥应当是对执行依据(处罚决定)的事前监督和行政强制执行行为不法侵权的事后救济。
上述建议需要结合XX全会后行政执法体制改革与司法改革，以提高行政效率、强化权利保障为目的，对行政强制执行权的科学配置进行系统化改造。当前有关方面在法律观点上存在分
歧，有必要明确不论准予执行裁定还是生效诉讼裁判作出后，行政机关组织实施的强制执行活动都应视为行政强制执行行为，当事人对此不服(如扩大执行范围、执行对象错误等)有权依法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼，法院在此环节只审查执行行为本身而不再审查原行政行为(执行依据)的合法性。上述建议多数需要修改立法方能最终实现。考虑到现实紧迫性，目前如果有条件地允许以司法解释方式就征收拆迁领域的“裁执分离”作出具体规范和调整，或在一些地方先行试点，再由点及面、逐步推进，亦为可取之策。
综上，征地拆迁反映了深层次、综合性的“官”民矛盾。强制执行作为法律保障手段，不可或缺但应少用、慎用，“裁执分离”是大势所趋。衷心期望有关领导和相关部门对此予以高度重视，充分理解支持法院这一改革导向，突破观念的藩篱和制度的瓶颈，使司法更好地发挥维护社会公平正义的积极作用。
关于开展城市生活垃圾分类处理情况的调研报告
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XX年XX月，我们赴XX、XX、XX对城市生活垃圾分类处理情况进行了调研。现将有关情况报告如下：
一、做法和成效
随着我国城镇化进程的加快，城市生活垃圾产生量与日俱
增，XXXX年达X亿吨，但垃圾处理能力严重不足，三分之二的城市面临“垃圾围城”的困境。为实现垃圾处理“减量化、资源化、无害化”，从XXXX年起XX、XX、XX等地开始试点垃圾分类处理。经过XX年的曲折探索，三地结合本地实际，在实践中形成各具特色的做法，取得初步成效。
(一)XX通过垃圾分类处理，探索循环利用“城市矿产”。
近年来，XX市大力推进居民小区生活垃圾分类达标试点工作，指导居民将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾和其他垃圾，并建立起垃圾分类清运系统，为实现垃圾分类处理打下基础。目前全市已有XXXX个小区分类达标，占总数的XX%，计划明年达标小区比例达到XX%。与此同时，XX市将生活垃圾当作“城市矿产”，规划建设若干高标准循环经济产业园区，提高垃圾资源化利用水平。比如，鲁家山循环经济产业园集垃圾焚烧、餐厨垃圾处理、废弃油脂处理、废玻璃处理等XX个项目于一体，全部项目建成后将解决XX市三分之一的生活垃圾处理问题，园区产值超过XX
亿元。目前园区已建成亚洲规模最大的垃圾焚烧发电厂，年处理垃圾XXX万吨，发电X亿度、供热XX万吉焦。
(二)XX通过发动全民参与垃圾分类，缓解“垃圾围城”。
因公众抵制垃圾焚烧厂，XX市XX%的生活垃圾采取填埋方式处理，到明年X月最大的兴丰垃圾填埋场就将填满，“垃圾围城”恐将成为“垃圾埋城”。针对日益紧迫的形势，XX市全面推进垃圾分类，倡导居民做到“能卖拿去卖，有害单独放，干湿要分开”。一是强化政府部门责任，在城管委专门设立垃圾分类管理处，将垃圾分类列入政府工作考评，实施“以奖代拨”调动各区积极性。二是形成政府、社会、公众共治合力，在街道、社区建立垃圾分类指导员和志愿者队伍，聘请社会公众和技术专家代表组成公众咨询监督委员会参与相关决策。三是广泛宣传动员，制作公益广告、编发宣传海报、出版科普教材、开展“全球问计”活动等，不断强化市民支持、承诺、践行垃圾分类的意识。经过各方努力，去年生活垃圾增长率同比下降XX个百分点；市民还逐渐改变了对XX垃圾焚烧厂的态度，从抵制到接受，目前规划和在建的垃圾焚烧厂有X座。
(三)XX通过对餐厨垃圾单独收运处理，保障“舌尖上的安全”。近年来，XX市将餐厨垃圾作为分类处理重点，加强收运处理管理和资源化利用，有效解决地沟油、泔水猪等群众关心的食品安全问题。一是积极引入市场机制，各区分别招标、招募一家特许经营企业，统一收集、运输、处理餐厨垃圾。二是建立奖惩
机制，一方面对餐厨垃圾违法收运处理行为严厉查处，另一方面对相关企业给予一定补贴，有效斩断原有利益链条。三是提高餐厨垃圾资源化利用水平，比如，盐田区将X吨餐厨垃圾高温降解后，垃圾减量率达XX%，剩余残渣可制成有机肥和燃料棒，液体经油水分离后可提炼出生物柴油。四是推进餐厨垃圾处理设施建设，计划今年新增日处理能力XXX吨，至XXXX年底前基本实现餐厨垃圾集中处理。
二、问题和原因
垃圾分类在XX、XX、XX等试点城市取得一定进展，但由于种种原因，XX多年来仍处于“试点”阶段。
(一)“垃圾分类，知易行难”。在XX、XX、XX等地，市民对实行生活垃圾分类处理的支持率达XX%以上。但参与率不及支持率一半，投放准确率更是打对折。在开展相对较好的XX，即使只要求分出厨余垃圾，准确率也仅有XX%左右。很多居民认为分类标准不容易掌握，需要专门学习，而且操作起来有些麻烦。一些居民认为自己已缴纳垃圾费，应该由环卫部门或物业公司承担分类工作。因分类处理成本较高，当问到是否愿意适当提高垃圾处理费标准时，大部分居民都不太愿意。据专家介绍，由于生活习惯和观念的养成与改变是个长期的过程，即使在垃圾分类工作开展较好的日本，推行XX年来，仍有XX%的居民不能做到自觉分类。
(二)“前端分类，后端杂烩”。垃圾分类处理包括前端源
头分类、中端分类清运、后端分类处理等环节，任何一个环节的分类出现问题，都会导致其他环节的分类失去意义。XX、XX、XX在XXXX年开始试点垃圾分类时，由于只注重源头分类，忽视了分类清运及处理能力建设，导致源头分类徒劳无功。从XXXX年起，三地统筹推进垃圾分类投放、收集、运输、处理体系建设，但由于目前居民分类准确率不高，导致大多数垃圾仍是混装混运、杂烩处理。
(三)“利大抢收、利小少收、无利不收”。全国每年产生的X亿吨生活垃圾中，废品回收行业直接回收XXXX万吨可回收物，回收率达到XX%以上。但是，回收企业热衷于回收纸张、金属等高价值废品；对废玻璃、废木材、旧衣服等低价值废品，由于回收处理成本较高，需要较大回收量才能实现盈亏平衡，一般企业不愿涉足。另据一些回收企业反映，由于无法向居民索取回收废品的发票，企业在缴纳增值税时没有进项抵扣，极大增加了成本。在调研中我们还发现，虽然国家要求对废荧光灯管、过期药品等有害垃圾单独回收，但多数小区并没有设置专用回收桶，一般混在其他垃圾中一同处理。
(四)“一堆部门搞不定一堆垃圾”。城市生活垃圾分类处理涉及城建(牵头负责)、环保(负责有害垃圾处置)、发改(负责餐厨垃圾处理)、工信(负责水泥窑协同处置)、商务(负责废品回收)等部门，有时在实际工作中遇到分歧难以协调。比如，XX城管局按照创建全国生活垃圾分类示范城市要求，希望在各
个居民小区都设立固定的废品回收网点；但主管的经贸信息委认为这些回收网点会造成消防、环保等方面问题，一直不予同意。再比如，在后端处理设施建设中，城建部门力主垃圾焚烧技术，工信部门积极推进水泥窑协同处置，双方互相认为对方技术存在不足，猜测背后有相关企业的游说与代言。
三、思考和建议
我们每个人每天都要产生生活垃圾，一个三口之家一年产生约X吨垃圾。从可持续发展角度看，分类处理是最好的垃圾处理方式，既可以减少垃圾处理量、降低处理成本，又可以节约资源、保护环境。
(一)因地制宜制定垃圾分类标准、完善分类处理体系。按照“后端处理决定前端分类”的原则，建议由住房城乡建设部指导各地合理确定本地生活垃圾分类处理技术路线，制定可行的垃圾分类标准，现阶段至少把可回收物、不可回收物和有害垃圾分开。各地要建立符合分类标准的清运体系，建设垃圾焚烧厂、生化处理厂、卫生填埋场等设施，提高垃圾处理能力。
(二)完善相关法律法规，理顺部门工作职责。建议有关部门研究将城市生活垃圾分类作为单位和个人的义务，纳入相关法律法规，对违反规定的给予相应惩处，并记入社会信用档案。各地制定完善相关法规和制度，依法开展垃圾分类处理工作。建议对相关部门垃圾分类处理职责进行梳理整合，减少相互交叉和政出多门，形成统一协调的政策合力、监管合力。
(三)鼓励社会组织和资本参与垃圾分类处理。进一步发挥共青团、妇联等人民团体作用，对学生、家庭主妇等重点人群加大垃圾分类知识普及力度，促进大多数居民逐渐养成垃圾分类的行为习惯。培育壮大环保社会组织，支持其开展宣传教育、监督检查、政策咨询等工作，改进政府与公众的沟通和引导方式，有效有理反映民意。大力引入社会资本参与垃圾清运和处理设施建设运营，减少垃圾处理成本。
(四)探索对废品回收和垃圾清运行业进行整合。建议住房城乡建设部、商务部等研究废品回收和垃圾清运行业的整合方式，建立统一的垃圾(废品)分类回收处理体系，利用废品回收利润弥补生活垃圾清运处理成本。研究再生资源行业增值税优惠政策，对低价值废品回收利用给予财税政策支持，扶持一批龙头企业，打通废品回收利用产业链，提高再制造业水平，最大程度实现垃圾资源化利用。
总之，城市生活垃圾分类处理既反映了一个城市市民的整体素质，又反映了政府公共管理能力。政府部门要通过“精细化管理”、“精细化服务”，引导每个居民践行包括垃圾分类在内的“精细化生活方式”。凭借摄影作品《垃圾围城》在国际摄影家年展上获奖的王久良先生曾深有感触地说到：“比整治一两个垃圾场更重要的，是改变人心。
中国农村义务教育发展报告
实现党的XX大提出的“两个百年”、“两个全面”奋斗目标，全面建成小康社会、顺利实现现代化，基础在教育、重点在农村。农村义务教育是立国之大本、惠民之首要，在整个国民教育体系中处于重中之重的地位。党中央、国务院高度重视农村义务教育，为农村义务教育办了一系列大事实事好事，既加大投入、加强建设，又深化改革、完善机制，在推进公平和提高质量上都迈出了重要步伐，以全面普及九年义务教育为重要标志，探索出了一条富有中国特色农村义务教育改革与发展之路。
一、概况
一是农村义务教育规模庞大。截至XXXX年底，全国共有农村(指“大农村”，含镇区和乡村，下同)义务教育学校XX所，占全国义务教育阶段学校总数的XX%,在校生XXX万人，占全国义务教育阶段在校生总数的XX。其中，农村小学XX所，占全国小学总数的XX,在校生XX万人，占全国小学在校生总数的XX；农村初中XX所，占全国初中总数的XX，农村初中在校生XX人，占全国初中在校生总数的XX。我国农村义务教育专任教师XX万人，占义务教育教师总数的XX%。其中，农村小学专任教师XX万人，占小学专任教师总数的XX%；农村初中专任教师XX万人，占初中专任教师总数的XX。
图表X农村义务教育学校占比情况
图表X农村义务教育学校在校生和专任教师占比情况
二是农村义务教育规模正在缩小。XXXX年农村义务教育阶段学校比XXXX年减少了XX所，减少XX%。其中，农村小学比XXXX年减少XX所，减XX，农村初中比XXXX年减少XX所，减少XX%。农村义务教育学校在校生比XXXX年减少XX万人，减少X%。其中，小学在校生比XXXX年减少XX万人，减少XX%。初中在校生比XXXX年减少XX万人，减少XX%。
图表X农村义务教育学校数减少情况
图表X农村义务教育学生数减少情况
三是农村义务教育队伍基本稳定。农村义务教育专任教师比XXXX年减少XX万人，减少XX；其中，农村小学专任教师比XXXX年减少XX万人，减少XX%；初中专任教师比XXXX年减少XX万人，减少XX%。全国农村小学生师比为XX，比上年下降XX；农村初中生师比为XX，比上年下降XX。
图表X农村义务教育学校教师减少情况四是进城务工人员随迁子女和留守儿童略有减少。
根据全国中小学生电子学籍系统，截至XXXX年X月X日，全国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女人数为X。万人，占比XX%，比上一年减少X%；其中小学生有万人，有X%在公办学校就读，初中生有XX万人，有XX%在公办学校就读。农村留守儿童在校生人数为X万人，占比X%，比去年减少X%，其中双亲留守儿童为。。万人，约占一半左右。
表X农村义务教育阶留守儿童和进城务工人员随迁子女情况
二、进展
一是农村义务教育地位得到进一步加强。XXXX年党的XX大报告明确提出，“均衡发展九年义务教育”、“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。XXXX年，党的XX届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要“逐步缩小区域、城乡、校际差距”、“统筹城乡义务教育资源均衡配置”。中央经济工作会议和中央农村工作会议要求，要抓好贫困地区和农村地区教育，改善办学条件，提高教育质量。在近年来，在经济下行压力大、财政增收大幅度减少的情况下，中央仍把农村义务教育投入作为刚性支出继续增加。XXXX年中央X号文件，明确把“加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件”作为一项重要任务。X月份，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》，明确提出“全面实施教育扶贫工程”。各地对农村义务教育也倾注更多的精力，投入更大的财力，向边远贫困地区和民族地区倾斜，为农村义务教育改革与发展注入了强大动力。
二是农村义务教育普及水平得到切实巩固。XXXX年，XX、甘肃、XX、XX通过“两基”国检，标志着九年义务教育在全国范围全面普及。XXXX年全国九年义务教育巩固率达到XX%，贫
困地区适龄儿童“有学上”的问题得到根本解决。各地加强政绩考核，强化政府职责；教育部门加强管理，改进教学，帮助学习困难学生；全社会形成合力，多措并举，认真抓好“控辍保学”工作。各地特别关注留守儿童和流动儿童两个主要群体，通过改善受教育条件，建立留守儿童之家，开通亲情电话，设立代理家长，对农村留守儿童给予更多的关心和体贴，使学校成为留守儿童温暖的家。城市为流动儿童提供更多入学机会，构建社会关爱服务机制，加强心理辅导和健康教育，加快流动儿童融入城市，使城市成为流动儿童成长的乐土。
图表XXX省XX市拖船中心小学设立的留守儿童活动室和关爱服务记录
三是农村义务教育学校办学条件大幅改善。国家先后实施校舍安全工程、中西部初中校舍改造、农村中小学远程教育工程、农村寄宿制学校建设、农村义务教育薄弱学校改造计划等一系列重大工程项目，实施惠及。。。多万学生的营养改善计划，不断健全对口援助机制等，极大改善了贫困地区学校的教学条件和基础设施。很多学校已成为贫困地区农村最好的建筑，是最安全、家长最放心的地方。XXXX年国务院办公厅印发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，一些地方过度撤并村小和教学点的做法得到了遏制，部分撤并不合理农村学校和教学点得以恢复，农村中小学布局更加合理。XXXX年XX月XX日，经国务院同意，教育部、国家发展改革委、财政部印发了《关于全面改
善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，遵循保基本、兜住底、促公平的原则，聚焦贫困地区，中央财政每年投入XXX亿，正式开始实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校教育工程项目，计划用X年时间使贫困地区义务教育学校都能基本达标。
与XXXX年相比，XXXX年生均学校占地面积、生均校舍建筑面积、生均固定资产总值等一系列办学条件指标都有明显提升。
图表X内蒙古自治区达茂旗石宝镇大苏吉小学新旧教学用房形成鲜明对比
图表XXX省新干县潭丘乡恢复重建的教学点
图表XX农村学校XXXX年与XXXX年办学条件对比表
四是教师队伍建设显著加强。XXXX年X月，国家出台了《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，明确“中小学教师队伍建设要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。XXXX年XX月，教育部会同相关部委联合出台了《关于大力推进农村义务教育队伍建设的意见》，提出了推进农村义务教育教师队伍建设的具体措施。大力实施农村教师“特岗计划”，累计招聘XX万人。持续推进师范生免费教育，X届共有XX万毕业生到中西部中小学任教。全国
有XX个省(区、市)采取免费培养、学费返还等方式，实行地方师范生免费教育，每年近X万名师范生和高校毕业生享受此项政策。实施农村教育硕士师资培养计划，共吸引了XXXX名优秀应届本科大学毕业生到贫困地区农村学校任教。积极实施“国培计划”，四年培训了XXX万农村教师。启动连片特困地区乡村教师生活补助政策，XX个省份XXX个县的XX万教师受益。XXXX年，全国农村义务教育教师学历层次合格率继续保持高位，农村小学大专及以上学历教师比例城市为XX%，农村初中本科及以上学历教师比例XX%，分别比上年增长X和X个百分点。教师队伍整体素质的提升，夯实了贫困地区教育发展的根基。
图表XX湖北省孝感市杨岭镇中学农村教师周转房
五是经费保障水平持续提高。XXXX年财政性教育投入占国内生产总值的比重达到。。。，。。%用于义务教育，其中。。%以上投向农村教育。XXXX年，农村普通小学和普通初中的生均公共财政预算教育事业费支出分别为。。元和。。元，比XXXX年的。。元和。。元分别增长了%和%，翻了一番还多。农村小学生均公用经费标准从十年前的元提高到XXXX年的元、初中由元提高到元。XXXX年中央财政下达的农村义务教育阶段学校公用经费预算，与XXXX年相比，年生均公用经费基准定额提高元，中西部年生均小学达到元、初中元，东部小学达到元、初中元。
图表XX农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情况
图表XX农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情
况
六是义务教育均衡发展成效显著。XXXX年X月至XXXX年X月，教育部分别与XX个省份及XX生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录。XXXX年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的实施意见》提出，到XXXX年实现基本均衡的县(市、区)比例达到%；到XXXX年实现基本均衡的县(市、区)比例达到%。为实现这一目标，各省份在签署备忘录中明确了省内各县级单位实现均衡发展的时间表和路线图，并据此出台了本省份推进县域义务教育均衡发展规划，并报教育部备案，形成了可落实、可检查、可监督的有效形式和机制。XXXX年X月，教育部正式启动了对全国县域义务教育均衡发展督导评估认定工作，截至目前全国共有XX个省份的XXX个县通过评估认定。
图表XX实现义务教育基本均衡发展的县(市、区)情况统计
七是农村义务教育质量稳步提升。一些地方积极改进教育质量评价机制，推行学生综合素质评价制度，从品德、学业、身心、兴趣等方面综合考察学生素质和能力，改变长期以考分和升学率为主的评价导向。一些学校办学特色逐渐形成，强调内涵式发展，通过开展“一校一品”活动，普遍形成了特色课程、特色教研、特色管理，培育出体现时代特点、彰显社会主义核心价值观要求
的校园文化。各地农村学校不断减负提质，深化教育教学改革，经过多年的探索实践，凝练出一批有效的教育教学方法。一些地方利用综合社会实践基地、乡村学校少年宫等社会资源，开辟学生第二课堂，发展学生兴趣爱好，开展志愿服务活动，因地制宜地开展种植养殖、传统文化等活动，让学生在社会大课堂中接受教育和锻炼。一些学校注重开展教学研讨、高效课堂以及经典诵读、阳光体育运动等活动，对全面提高教育质量起到了很好的作用。有关问卷统计显示，%的小学生家长和%的初中省家长认为孩子课业负担轻或者适当，%的小学生和XXX%的初中升反映老师不根据期末考试成绩排名。
图表XXXX省XX市XX县均溪中心小学qq农场
图表XX农村乡村学校少年宫
三、问题
农村义务教育学校办学条件需要进一步改善
一是有些地方校舍不达标。一些地区学校危房仍未消除，XX壮族自治区有多万平方米C级危房，XX、甘肃省分别有多万、多万平方米D级危房，存在安全隐患，大多数集中在农村地区。还有一些地方校舍不足，目前贫困地区小学、初中的大班额分别占%和%。在一些大班额教室中，学生后排座椅将教室后门挡住，前排桌椅几乎与讲台平行，拥挤不堪，既存在安全隐患，也影响课堂教学。
图表XX农村寄宿制学校的“大通铺”
图表XX破败的农村小学学生食堂
二是有些学校教学和生活设施不完善。一些学校缺乏宿舍、食堂、厕所、洗浴等必要的生活设施，个别地方甚至还出现让孩子们“背桌椅上学”“几个学生挤一张床”的现象。审计署XXXX年审计的XX个省个县的所寄宿制学校中，有%的学校存在“大通铺”或两人一床现象。XXXX年我司主要负责同志到XX南部山区学校调研时，发现仍存在这种情况。相关单位针对XXXX年末的统计数据研究显示，以国家相关建设标准为依据，全国农村义务教育阶段教学及辅助用房面积缺额为万平方米，体育场馆面积缺额为万平方米，寄宿生宿舍面积缺额为平方米。
三是部分学校教学仪器设备匮乏。义务教育教学仪器设备配置水平城乡与区域间差距依然较大。XXXX年，全国小学生均仪器设备值为元，其中城市小学为元，农村小学为元，城乡差距较大。全国初中生均仪器设备值为元，其中城市初中为元，农村初中为元，城乡差距较大。XXXX年全国城市小学和初中校均网络多媒体教室为分别为个和个，农村小学和初中则分别只有个和个，差距较大。一些农村中学几十名教师共用几台专用电脑，甚至某些农村学校全校没有配备一台电脑，无
法开设信息技术课。一些农村学校没有音乐器材，教师只有通过口琴开展音乐教学。根据相关测算，截至XXXX年底，农村学校图书缺额为万册，教学仪器设备值缺额为亿元，还需新增计算机万台。
图表XX农村学校用口琴组织音乐教学
教师队伍建设需要进一步加强
一是下不去的问题。农村特别是边远贫困地区教师存在结构性缺员问题，一些农村学校多年未补充新教师，一些生源分散、艰苦边远山区学校按照师生比核定的教职工，无法满足教育教学的实际需要。一些地方仍然存在有编不补，长期聘用代课教师任教，挤占、挪用和截留教职工编制等现象。目前，全国还有多万名代课人员，他们中的绝大多数工作在农村学校和教学点，工资收入水平低于在编教师，有的甚至不足在编教师工资收入水平的一半。很多地方教师交流制度还不完善，没有有效引导校长教师在城乡之间、校际之间合理流动，促进教师资源合理配置，导致一些农村学校、薄弱学校教师队伍整体素质与城市学校存在较大差异。
二是留不住的问题。农村地区学校生活条件和办公条件艰苦，教师待遇相对较低，发展缺乏后劲，难以吸引优秀人才长期任教。一些地方虽然发放了艰苦边远地区农村中小学教师特殊津贴，但数额偏低，难以起到激励作用。由于条件相对艰苦，考虑到住房、医疗、婚姻、自身发展等诸多现实问题，一些年轻教师
留不住，导致不少地区农村学校教师老龄化问题凸显，教师平均年龄超过岁。一些边远、艰苦地区经常完不成教师招聘计划，农村骨干教师流失普遍，偏远山区学校面临着“后继无师”。
三是教不好的问题。农村教师整体素质仍待提高。XXXX年，全国农村小学中级及以上职称教师比例为为%，比城市小学低个百分点。全国农村初中中级及以上职称教师比例为%，比城市初中低个百分点。农村小学县级及以上骨干教师比例为%，比城市小学低个百分点。农村初中县级及以上骨干教师比例为%，比城市初中低个百分点。农村教师培训机会少。XXXX年，全国农村小学和初中教师人均年培训次数分别为次和次，而同期城市小学和初中则分别为次和次，农村教师培训机会明显少于城市。此外，农村教师结构性矛盾仍较突出，教师老龄化问题严重，不能适应教育教学新要求，在一些农村学校英语、音体美、信息、双语等教师配备明显不足。
图表XX农村和城市义务教育阶段中级及以上职称教师和骨干教师比例情况
农村义务教育学校管理水平需要进一步提高
一是教学质量有待提高。有的地区普九质量不高，学生达不到初中毕业应有的学业标准，有的县六年级学生的学业考核及格人数不足一半，九年级学生及格人数不到五分之一。教育部基础教育质量监测中心XXXX和XXXX年度监测数据显示:农村学校
学生的语文、数学和科学学业成绩均在分左右，均低于全国均值分；近三成农村学生语文、数学以及八年级科学未达到国家课程标准要求；农村学校语文、数学、科学水平级及以上的学生比例低于城市学校X个百分点，水平Ⅳ级的学生比例低于城市学校百分点。
二是管理能力有待提升。管理不规范，一些学校管理制度不健全，国家规定的课程开不齐，随意调整课程安排，不考的科目不开课或者被其他科目占用的现象仍有发生；管理不精细，一些学校配备的计算机功能室、图书室没有合理向学生开放，设备设施成摆设，存在浪费，或者设备损坏不及时维修；管理不科学，一些学校在管理和育人的细节上要求还不严格，做得不够好，对留守儿童的教育管理仍然偏重于学业成绩，校园文化建设较为薄弱；管理服务不到位，一些农村寄宿制学校基于经费的考虑，并不聘请专职生活教师，而是让任课教师和班主任兼任，导致他们除了正常的教学任务之外，还要超负荷工作，压力较大。一些地方没有将学校安保人员、寄宿制学校生活教师和食堂从业人员工资纳入地方财政予以保障，有的地方存在挤占、挪用学校公用经费支付上述人员工资的现象。
三是校园安全有待强化。根据XXXX年教育统计数据，农村地区非正常死亡学生占全国非正常死亡学生的近，农村小学生非正常死亡人数占小学生非正常死亡总数的，农村初中非正常死亡人数占初中生非正常死亡总数的。一些学校学生上下学路
途遥远，存在不合规车辆运营或超载运送学生现象，交通安全隐患较大；一些地方学生安全工作联防联控机制不健全，安全教育落实不到位，疏于对学校和村落周边主要水域的安全防范管理，学生溺水事故时有发生；一些地方校园人防、物防、技防措施欠缺，没有按照规定配备必要的安防设备，学校安保力量薄弱，门卫和保安的年龄普遍偏大，难以有效应对各种突发事件。
图表XXXXXX年义务教育阶段非正常死亡学生分布情况
四、政策建议
强化农村义务教育法定职责
一要强化政府办好农村义务教育的法定职责。教育办得好不好，关键要看农村义务教育好不好。要把农村义务教育办学情况纳入对各级政府的考核体系，完善对各级政府和教育行政部门的考核机制和问责制度。要督促地方政府依法科学合理设置学校，保障适龄儿童少年就近免试入学，加大投入力度，不断提高农村义务教育办学水平。在继续强化省级统筹、县级主责的同时，还要发挥乡(镇)人民政府兴办农村义务教育的积极性，推动落实村委会履行维护学校治安、控辍保学等方面的责任。
二要落实学校、监护人和社会各方责任。法律法规和乡规民约等方面强化监护人的法定监护职责，建立邻里互助组，对法定监护人、委托监护人的监护进行监督，让家长作为控辍保学、保障安全的第一道防线。作为子女教育的重要责任人，不仅要把孩
子送到学校，还有言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护的责任。学校要加强管理，改进教育，对学习困难的学生，要想方设法帮助克服困难，完成学业。社会组织也应为儿童少年接受义务教育创造良好环境。
三要进一步关爱农村留守儿童。进一步强化政府的主导作用，将留守儿童关爱服务工作纳入经济社会发展总体规划和社会管理创新总体部署。动员学校、社区构建关爱网络，完善留守儿童法律保护和关爱服务长效机制，在留守儿童集中的乡村、社区建立留守儿童关爱服务阵地，提供生活托管、心理辅导、家庭教育指导，并开展课外活动。重视发展农村家庭教育，以社区、村为基础建立亲子园，提供家庭教育指导和儿童早期综合发展服务。加大寄宿制学校建设力度，按照适当比例配备生活及心理辅导教师，并将其纳入学校编制中。建立农村留守儿童安全保护预警与应急机制。
加大对农村义务教育的投入,确保“三个增长”
一要优先投入农村义务教育。推动各地党委和政府把农村义务教育作为本地经济社会和教育发展的重要内容，在宏观规划、政策支持和资源配置上优先安排农村义务教育经费。进一步完善公共财政支持体系，明确划分省、市、县三级政府在义务教育中的投入责任，落实好“三个增长”要求，进一步提高财政性教育投入投向农村义务教育的比例，进一步完善农村义务教育经费保障机制。随着社会经济发展水平的提高，继续提高农村中小学生
均公用经费标准，满足日益增长的办学需求。
二要优化资金投入结构。在支持方向上，中央财政应加大对中西部地区投入，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。在支持内容上，应聚焦帮助农村薄弱学校改善办学条件，提高教育质量，并逐步由过去单纯重视硬件建设转移到硬件、软件建设同时兼顾上来。在支持对象上，要注重提高教师待遇，补助家庭经济困难学生。在资金管理上，要强化省级统筹，合理分配中央和省级财政资金，主要用于农村义务教育并切实提高资金使用效益。
三要聚焦薄弱环节。将农村学校保安、宿管员、厨师、医护人员等工资纳入专项财政支出，或增设事业费保障他们的待遇。鼓励各地通过购买服务等模式，为农村寄宿制学校配备保安人员、宿管人员等必要的工勤人员。此外，还要统筹考虑区域内流动人口、人口政策调整、学龄人口变化等因素，支持城镇学校适当增容和合理分流，切实提高城镇教育资源对新增人口的承载能力，防止部分城镇学校成为推进义务教育均衡发展新的“低洼地带”。
强化农村教师队伍建设和配置
一要让教师能流动。尽快出台推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见，促进区域内师资均衡配置，推进县域内校长教师轮岗交流制度化、常态化，使校长教师能够在城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间有序流动，提升农村薄弱学校办学
水平，促进教育公平。各地应将校长教师交流轮岗情况作为义务教育学校办学情况督导评估的重要内容，加以推进。
二要让教师能安心。国家应尽快出台城乡统一的教职工编制标准，切实保证农村学校需求。对寄宿制中小学、民族地区双语学校、村小及教学点实施特殊师资配备政策。要按照国家基础教育课程改革要求，加快配备农村体育、音乐、美术、英语、信息技术、科学课程等紧缺学科教师。制定优惠政策，吸引优秀人才到农村任教，逐步提高边远贫困地区义务教育学校教师补助津贴标准，改善教学点教师工作生活条件。鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育制度，为农村定向培养教师，特别是面向乡镇以下学校，培养承担多门学科教学的小学教师和“一专多能”的初中教师。
三要让教师能出彩。打通农村教师职业上升通道，实行职称倾斜，结合实际制定农村教师职称评审条件、程序和办法，确保农村学校教师职称晋升比例不低于当地城区学校教师。提高教师培训的实效性，改革“国培计划”，给予地方教育部门更多的自主权，提供菜单式服务，由受训教师选择内容和时间，增加教师培训的实践环节，推行教师异校挂职学习交流制度。全面提高教师思想政治素质，构建师德建设长效机制，建立健全教师评价考核和奖励激励制度，搭建教师多种类型发展平台，让农村教师也能有更多的出彩机会。
不断完善农村学校管理
一是推动农村学校管理规范化。制订出台义务教育学校管理标准。加强对农村义务教育学校管理工作的帮助和指导，建立健全学校管理各项规章制度，分解各项管理要求，落实到人，并纳入工作考核。严格落实督学责任区制度。全面落实校园安全“一岗双责”制度。定期开展督导检查，推动学校落实各项要求措施。
二是建立国家农村义务教育综合改革实验区。在全国范围内选择一批有特点和有代表性的县(区)，开展农村义务教育综合改革试验，并设立一批课题，开展实践性研究。积极探索推动农村义务教育改革发展的新新路径、新模式，形成一批理论和实践成果。
三是建立农村义务教育监测评估机制。加强对监测农村学校在办学条件、教学质量、课程实施、安全管理、课业负担、学生发展、教师培养等方面的有关情况，定期进行评估，为推进农村义务教育改革发展提供政策建议。
提高农村学校办学水平
一是推进优质教育资源共享。加强农村学校信息化建设，通过信息化扩大优质教育资源覆盖面，建设好“三通两平台”，将优质数字教育资源输送到农村学校。加大对“同步课堂”、“空中课堂”等网络信息资源的利用，探索城市优质教师资源的城乡共享模式。建立农村学校定向帮扶机制，发挥优质学校的辐射带动作用，通过实施学区化管理、学校联盟、集团化办学、委托管理等方式，实现优质校带动薄弱学校、城区校带动农村校共同发
展。
二是提高农村学校教学质量。制定加强农村学校教研工作、片内合作、连片合作和城乡合作以及建立教研基地的制度。组建教学指导团队，实行城乡结队，通过走教、送教和光盘教学等方式，提高农村教师的教学水平。农村中心学校要组成教学点循环教学队，开展送课下农村小学和教学点，特别要组织音体美等学科专业教师送教下乡。
三是发挥农村学校自身特色优势。开发校本课程，编写教材，整合校外资源，因地制宜地开展劳动教育和其他富有特色的主题教育和社会实践活动。
关注民生加快养老机构健康可持续发展
按照“根在基层·情系民生”XXXX年实践活动统一部署，我参加了科技部养老专题调研团(以下简称“调研团”)，于XXXX年X月X日—XX日在开展了为期一周的调研活动。通过蹲点体验、同工同勤、问卷访谈、互访观察等方式，开展了服务孤寡老人、与老人交流谈心、了解养老机构管理状况、听取养老机构工作人员意见等调研活动。在此基础上，对甘肃省XX市养老领域相关问题进行了深入思考，形成了本报告。
一、调研背景
“十二五”规划纲要提出“坚持民生优先”，并把民生问题列为各项工作的重中之重，而养老作为整个社会无法回避的问题，无疑日渐成为其中的重要一环。我国第六次人口普查数据显示，XX岁及以上占%，同比XXXX年上升个百分点，其中XX岁及以上人口占%，同比XXXX年上升个百分点。有数据显示，截止XXXX年，我国XX岁以上老年人已达亿，老龄化水平达到%。我国的迅速老龄化，使养老问题日渐凸显。随着计划生育政策的长期执行，我国人口结构逐渐向倒三角形转变，“X-X-X”家庭大量出现，传统的完全依靠子女的家庭养老模式面临严峻挑战。
早前的统计数据显示，我国拥有各类老年人养老服务机构
万余个，床位约万张。按照当时亿老年人口、％的老人需要入住养老机构计算，需要约万个床位，与实际拥有的XXX万个床位存在较大缺口，形势不容乐观。机构养老事业的发展，不仅关系到老年人能否安度晚年，也关系到社会和每个家庭的稳定和谐，社会影响巨大。如何有力推动养老机构发展，有效化解养老难题，成为我国经济社会发展面临的重要课题。
二、XX市养老机构调研概况
我国于XXXX年迈入“老龄化社会”，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。根据第六次人口普查的数据显示，截至XXXX年，XX市XX岁及以上人口比例为XX%，正处于“人口红利”的结束期，已经开始迈进老龄化社会。由于XX市“老龄化社会”具有进入期较晚、发展速度较快、地区间差异化较大、城乡表现程度不均衡等特点，所以，XX市是我国老龄化现象发生、发展的一个缩影。
目前的XX市养老服务体系包括居家养老、社区养老、机构养老三大主要组成部分。居家养老是主体，机构养老是重要支撑，机构养老主要为老年公寓，社区养老除街道助老员外，还包括日间照料中心。其中，XX市城关区“虚拟养老”体系建设已经走在了全国的前列，具有良好的示范和带动作用。同时，XX作为西部欠发达地区的区域中心城市，各类社会资源的“后天禀赋”不足，在推进社会养老服务时所面临的政策环境、所处的经济发展水平等都与国内其他城市差别不大，深入了解XX市养老机构的
现状，对于我们由点及面、由浅入深地了解我国的社会养老体系建设的整体状况具有典型意义。
本次调研以机构养老为主要内容，调研团分组走进甘肃省老年公寓、XX颐瑞康老年公寓、XX市城关区情暖夕阳老年公寓等X家养老机构。其中，甘肃省老年公寓为省老年工作委员会直属事业单位，建筑面积平方米，现有床位张，现有在编人员人，聘用工作人员人。XX颐瑞康老年公寓为民办社会养老机构，共有各类房间XXX余间，可设床位多张，现有职工余人。XX市城关区情暖夕阳老年公寓同为民办社会养老机构，现有床位张、职工名。
三、XX市养老机构的经验做法
积极推动民办养老机构建设。目前，XX市共有各类城市社会养老福利机构家，其中市属养老福利机构X家、县区X家、集体和民办家，共设床位张、收住人，其中民办养老机构设置床位张。XX市注重调动社会各界力量兴办养老机构。出台了《XX市“十二五”社会养老服务体系建设专项规划》，形成了市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)四级抓落实的养老服务工作保障机制。年初，市政府出台了《关于进一步加快老龄事业发展的意见》，制定优惠政策，对社会力量兴办的养老机构每张床位一次性给予元的政府补贴，所需费用由市、县(区)按承担。在有力的政策支持下，XX市初步形成了公立养老机构示范带动、民办养老机构发挥主体作用的格局。
重视加强员工技能培训。受制于工资待遇低、工作条件艰苦等因素，养老机构难以招聘到医护专业毕业生，工作人员多为下岗职工、家庭妇女。为有效提高员工服务老人的技能，满足护理工作要求，XX市各养老机构将组织员工学习培训作为重要工作加以推动。一是组织经验丰富的老员工、大夫、护士长定期集中为员工讲解护理程序及临床护理经验。二是采组织管理人员和护理员工参加国际交流培训项目、国家级和省级培训班，以及业内论坛、交流会等活动，学习掌握国际国内领先的护理理念和护理方法，提高养老院的管理运行水平和员工的护理技能。在各养老机构的重视推动下，服务团队专业化建设取得了积极成效，包括护理长、护理员、持证按摩师、高级营养师资格、保健师等在内的护理团队已经初步形成。
建立义工长效服务机制。一是高校学生义工。XX市科教资源集聚，高等院校在校学生众多。高校定期组织学生担当义工，深入养老机构进行护理服务，既缓解了护理人员不足的状况，又使青年学生们得到了社会锻炼，培养了尊老孝老的意识。二是社区退休职工义工。积极动员邻近社区的退休职工到院进行义务护理，鼓励义工参加培训考试成为持证护理员，既节省了人员费用支出，又招聘到有工作经验、对养老工作有热情的护理员。据情暖夕阳金XX院长说，目前“储蓄是养老”是比较符合现实国情的，其中采取记录义工工作时长、抵消未来养老收费的形式，将义工的无偿服务转变为养老优惠，将极大地调动社区居民从事义
工的积极性。
注重营造养老敬老氛围。在为期一周的实地调研过程中，我们切身体会到养老机构工作人员的辛苦。养老机构的服务对象绝大多数为岁以上生活不能自理的老人，部分老人还存在瘫痪、残疾、精神疾病等情况。为了保障老人的安全健康，对一些年龄较大、患病在身的老人，每隔一两个小时要进行一次夜间护理。要为老人们提供优质的养老服务，首先就要求工作人员具备强烈的责任意识和奉献精神。在日常管理运行过程中，XX市的养老机构注重加强员工的思想教育，培养员工树立“三心”和“三不怕”，即“爱心、耐心、责任心”和“不怕脏、不怕累、不怕不理解”的精神。许多员工把老年公寓当成自己的家，经常放弃节假日休息，全身心投入到护理工作中，像对待自己的亲人一样关心照料入住的老人。养老院通过重视加强宣传培养，激发出工作人员的热情，营造出敬老爱老氛围，对于提高服务质量具有非常积极的意义。
积极探索虚拟养老院的新模式。XXXX年月，XX市城关区成立了虚拟养老院。它以网络通讯平台和服务系统为支撑，采用政府引导、企业运作、专业服务人员服务和社会志愿者、义工服务，社区服务相结合的方式，为全区老年人提供服务。老人拿起电话，拨打，就可以足不出户享受各种生活照料、门诊就医、送餐服务、健康咨询、法律援助、临时救援等八大类多项服务。凡户籍和居住地均在城关辖区，男年满XX岁，女年满XX岁的居
民均可申请加入虚拟养老院。按照“虚拟养老院”注册的信息将老人划分为A、B、C三种类型，并给予不同金额的政府服务补贴。其中，虚拟养老餐厅是老年人比较喜欢的一个服务项目。所谓“虚拟养老餐厅”由“三个一”即一部电话、一个平台、一批加盟店组成。老人每天XX点前拨打电话订餐，中午即可到订餐的加盟餐厅，花X元享受一顿营养套餐，每餐政府配套补助X元钱，充分解决了老人吃饭的难题。同时也为老年人结交新朋友，加强交流与沟通提供了空间。
四、推动XX养老机构发展的对策建议
XX市的养老机构在取得积极进展的同时，还面临着一些问题和制约，主要包括：公立、民办养老机构职能定位不清晰，服务对象交叉重合；养老机构规模较小、床位不足，难以满足日益增长的机构养老需求；从业员工待遇普遍偏低，难以招聘到高素质适用人才，护理人员紧缺；在入住老人出现意外的情况下，养老机构面临的法律风险较大、经济负担较重、风险较高；养老机构医疗能力较弱，部分养老机构距离医院较远，在发生突发情况时难以及时救治等。养老服务作为一项重要的公共服务，政府的职责应该是立足当前、着眼长远，发挥主导作用，不断完善相关的制度设计，强化规划引导，多管齐下抓好各项服务与管理工作。基于此，提出有关建议如下。
明晰各类养老机构功能定位，解决好保障性供给和市场性供给两个层面的养老服务供给问题。以普惠性为原则，让尽可能多
的老人能够获得基本的养老服务，解决面上的养老问题。公办养老机构具备公益性和福利性，应将满足“三无”老人及失能失智等护理难度较大老年人的需求作为重点任务。确保公立养老机构“兜底”接纳“三无”、五保老人，做到应保尽保，做到“鳏寡孤独废疾失独”皆有所养。但调研了解到的情况显示，因为公办养老机构收费更低、条件更好，在决定收住对象时比民办机构选择范围更大，往往倾向于优先将床位提供给相对健康、自理程度较高的老年人，在兜底保障“三无”老人方面也尚未发挥主体作用。建议进一步明确公立、民办养老机构的功能定位，公办机构在收住老人时应遵循公开、公正的原则，优先将床位优先提供给生活上不能自理的、低收入的弱势老年人群体。
扶持养老机构发展壮大。解决养老问题是一项伟大而艰巨的系统工程，应加快老年服务事业的体制创新，要充分运用市场机制和各种优惠政策引导和动员社会各方面的力量参与老年服务行业的建设，并对社会办的老年服务行业进行必要的调控、规范、指导和监督，逐步形成政府引导和宏观管理、社会组织或企业自主经营的体制。建立规范的养老服务业准入制度，积极鼓励民间组织、个人等社会力量创办养老机构。注重借力社会组织和其他各种力量助推养老事业发展。建议进一步扩大和落实民办养老机构税收优惠、经费补贴等优惠政策，推动水、电、暖费按照居民价格收取，按照民办养老机构床位数量和入住情况给予适当财政补贴，并引导金融机构加大对民办养老机构资金支持力度。
强化养护人员队伍建设。推动养老机构提升服务质量，提高养护人员的素质和能力是非常重要和关键的一环。受制于护理工作繁重、社会地位不高、收入待遇偏低、发展空间有限等因素，养老机构护理人员的素质和技能均受到了限制。这就要求我们重视养护人员队伍建设，加快养老护理人员的职业化和专业化进程。政府应加强对养老机构老年护理人员的管理，推行持证上岗制度，统一规范护理人员的职业资质；推动改善养护人员待遇，稳定养老机构护理人员队伍；积极组织并鼓励护理人员参加继续教育，提高护理人员业务素质、完善知识结构、提高护理服务质量；大力发展老年护理人员的职业化和专业化教育，鼓励卫生专科学校和职业学校顺应时代发展的需要，重视和加强老年医学、老年护理教育，为养老机构输送高质量的老年护理人才。同时从调研情况来看，还要切实加强对养护人员职业道德和尊老爱老意识的培养。除了物质保障和服务保障，老人们还需要有情感投入的精神慰藉。
探索医养结合的有效模式。老年人健康状况直接影响到老年人晚年生命质量和生活质量。随着寿命的延长，老年人大都一体多病或带病生存，部分失能和完全失能老人所占比例逐步增大。因此建议，一是在医疗机构设立养老区或者由医疗机构定期派出医疗专家，为养老机构、社区卫生服务站进行老年病诊疗技术指导，开展健康管理，包括健康教育、健康查体、建立健康档案，根据老年人病情需要，提供灵活、机动的急救服务和技术帮扶；
二是探索养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生部门统一管理，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，与医疗机构同等对待，以鼓励具有医师和护士资质的医护人员到养老机构工作。
完善养老机构事故处置机制。随着养老机构的发展、入住老
人数量的增多，入住老人摔伤、骨折、猝死、自残、走失等意外
事故及相关纠纷也不断增加(我们调研第一天，颐瑞康老年公寓
就有一位老人跳入黄河自杀身亡)。这种情况不仅给老年人带来
了伤害和痛苦，也增加了养老机构发展的风险，影响到养老事业
的健康发展。养老机构不是医疗机构，发生入住老人伤害事故不
能按照国家《医疗事故处理条例》进行处理。相关法律的不完善，
使入住老人的伤害事故处理变得复杂化。为有效应对发生在养老
机构的意外事故，建议从以下方面着手：一是加强预防。严格执
行民政部门颁布的相关规定和标准，努力提高护理人员的技术水
平和护理质量，加强护理工作流程的管理，强化与老人和其亲属
的沟通与思想交流，有效预防养老机构伤害事故。二是建立事故
良性处理机制。事故发生后，应及时采取应急处置举措，第一时
间向主管部门报告情况，及时成立事件调查小组，稳定老年人情
绪，做好与老年人家属沟通协商工作。在责任认定过程中，要依
法认定伤害事故中的各方责任，明确养老机构、养老人员以及第
三方的责任，据此确定赔偿形式及额度。待条件成熟时，建议进
一步完善养老机构事故责权认定相关法律法规。三是通过财政补
贴的方式引导和鼓励养老服务机构参与综合责任保险，实现全市统一投保。发生保险事故时，养老服务机构为防止或减少服务对象的人身伤害所支付的合理的、必要的施救费用，由保险公司按照约定负责给付。
继续探索并完善虚拟养老院模式，为探索养老服务产业化发展提供新思路。虚拟养老院是政府政策扶持、社会承载服务、社区互助服务、市场有偿服务的有机结合，丰富了服务内容，提升了服务功能，发展了服务内涵。目前XX市城关区通过科技惠民计划取得了一定的阶段性成果，受到了养老人群的普遍认可。要在充分调研、了解和分析本地区运行情况的基础上，进一步借鉴国内虚拟养老的先进经验，不断完善数字化的虚拟养老院服务体
系，如建设形成跟踪系统、智能调度系统和短信评价系统等，有效降低运行和管理成本，不断形成良好的社会效益。
五、结语
最美桑榆景，人间重晚晴。让老年人老有所依，不仅是子女的义务，也是政府和全社会共同的责任。面对滚滚而来的“银发浪潮”，很多家庭都要面临养老难题。此次调研为我们了解养老问题现状提供了很好的机会，也增强了调研团成员关注养老问题的社会责任意识。作为为人子女，我们终将面对日益年迈的父母；作为国家公职人员，观当前国内现状，养老形势不容乐观，实现老有所养任重道远，更要求我们开拓视野、勇于担当，为养老这个重要民生问题做出一份应有的贡献和努力。
关于信访工作调研的报告
为深入贯彻落实党的XX大精神和国家信访局关于在全国信访系统开展以“贯彻XX大·开创新局面”为主题的大调研部署，XX部信访部门结合党的群众路线教育实践活动，深入部属高校开展信访工作调研，了解部属高校信访基本情况，总结工作亮点，查找工作不足，积极探索提高部属高校运用底线思维和法治思维研究解决问题的能力，为推进部属高校信访工作提出思路与建议。现将调研情况报告如下。
一、部属高校信访基本情况
(一)我部直属高校基本情况
中央部门所属普通高等学校共有XXX所，其中XX部直属高校X所，分别是XX航空航天大学、XX理工大学、XX工业大学、XX工程大学、XX工业大学、XX航空航天大学和XX理工大学(以下分别简称XX、XX、XX、XX、XX工大、XX和XX)，均是历史悠久，以理工为主的综合性研究型大学。
此次调研实地走访了XX、XX、XX和XX，与高校分管信访维稳工作的校领导及信访负责同志进行了座谈，听取了XX、XX两所高校信访负责同志意见建议，对X所高校进行了问卷调查，并调阅了相关书面材料。
(二)部属高校信访渠道情况
X所高校均建立了较为畅通便捷的信访渠道。来信方面，设
有书面来信、传真、电子信箱、电子交流平台等。来访方面，设有电话接访、来访接待、校领导接访等，有的高校学院还设有院长接待日。各高校均建立了信访信息报送制度，对重要信访信息及时上报。
(三)部属高校信访量基本情况
上表为XXXX年至XXXX年部属高校来信来访量统计，近三年来，部属各高校信访数量总体平稳，除XX信访量较大外，其他高校信访量均处于低位平稳状态。
二、高校处理信访事项亮点
(一)完善信访工作机制，规范信访工作流程1.加强信访工作制度建设。部属高校均从信访制度建设方
面着手，制定了较为完备的信访工作制度，并通过政务公开、学校网站主页公开等，使高校办信接访工作有章可循。例如，XX制定了《XX工业大学信访工作条例》和《XX工业大学信访管理工作职责》，对来访事项及时登记、及时报领导批示、及时催办和督办。此外，在校园网上公开信访工作流程图，对什么情况可以上访、什么情况不予受理以及上访人数等做了详细说明，让上访群众对上访渠道、程序一目了然。
2.建立信访责任体系。XX工大通过创新工作机制，建立了校、院(部处)两级信访体系，明确了责任主体，保障了信访工作顺利开展。学校办公室信访室负责学校层面信访工作，各学院负责人是单位信访工作责任人，院办公室主任协助单位负责人处
理本单位日常信访工作。涉及多部门职能交叉的难点问题通过“信访督查联席例会”协调解决。
3.充分发挥调解委员会作用，有效化解矛盾纠纷。XX在处理下岗职工吕某某等四人长期上访要求解决福利待遇问题的信访事项中，学校领导班子本着实事求是，有效化解信访积案，维护职工合法权益的原则，责成校信访部门会同信访人原工作部门、人事处等，发挥调解委员会作用，克服此案涉及多部门的困难，通过“学校劳动争议调解委员会”按规定程序进行调解，使多年的信访积案得以化解。
(二)领导接访下访，推动疑难复杂信访事项解决
此次调研的高校均建立了较完备的校长接访制度，并在每学期开学之初以校办文件形式下发通知，在校园网上进行公示。例如，XX明确了校领导接访时间地点安排，方便来访人员有针对性的找相应校领导反映问题。校领导还就学校有关重大问题，主动与离退休老同志沟通，通报情况。XX实行“领导包案”制度，由校级、处级领导依案件复杂及事项归属情况领取信访案件，有力推动了疑难复杂信访事项的解决。
(三)运用高校学科资源，多措并举处理信访问题
部属X所高校学科师资力量雄厚，在处理复杂信访事项中，高校信访部门充分运用法律、心理学等方面专家，参与信访事项解决。
XX在解决涉法涉诉类信访事项中，充分运用校法律事务室
资源，请法律专家为上访人讲解法律知识，讲明利害关系，使众多涉法涉诉类信访案件通过法律途径依法得以解决。针对特殊上访人，校信访办请学校心理学专家对上访人进行心理疏导,并从专业角度协助校信访办对上访人进行客观分析。
(四)充分运用信息化手段，源头化解矛盾
学校信访工作经常要面对具有较高知识水平的教师及学生群体，针对这一特征，各高校注重充分利用信息化手段，来协调化解矛盾。
1.加强网络信访系统的建设和利用。各高校主页上均开通了校长/书记信箱受理上访事项，有的高校还开通网上交流平台，快速处理师生员工提出的意见建议和个人诉求。例如XX开通了“智慧理工信息”交流平台，所有师生员工均可以通过该平台提出意见建议和个人诉求，信访办负责该平台日常管理维护及催办督办工作。学校要求对一般问题答复原则上不得超过X个工作日，对于需要进一步进行调查、核实、研究的问题，答复原则上不得超过X个工作日。交流平台用不同颜色标注已解答与未解答项，并向全校师生公开，促使信访事项涉及单位既要重视办结时限又要注重办结质量，大大提高了解决初信初访工作效率和质量，成为师生员工反映问题解决问题的重要渠道，受到了师生员工的认可。此外，XX“ihome社区”，XX工大“翱翔网”，均可在线受理师生员工投诉建议，取得良好效果。
2.注重网络舆情搜集。各高校均积极关注网络舆情，了解学
生思想动态。XX工大密切关注学校“三航四方”和人人网等论坛，及时处理与学校有关的问题。XX积极关注“西祠胡同”等学生聚集的热门论坛，收集与学校有关信息，及时处理相关问题。
(五)严格依法办事，维护信访秩序
各高校信访部门均与部信访部门保持密切沟通，定期汇报相关工作，遇疑难复杂信访问题及时报告，使部信访部门全面掌握疑难复杂信访事项情况，指导学校依法依规拒绝不合理信访诉求，维护信访秩序。
例如XX在处理学校原临时工李某某多年上访，要求学校为其按照在编人员办理退休的信访事项过程中，校信访办通过深入实地调取相关资料，走访知情老同志，及时查阅原航天工业部、国防科工委等部门的结论材料，明确其所提为无理要求，并将学校归档的信访材料及处理意见等及时上报部。李某某多次到部机关缠访，部机关信访工作人员与学校均严格依法办事，严词拒绝其无理要求。
三、部属高校信访工作中遇到的主要问题
(一)部属高校历史遗留问题较多
我部所属X所高校均有超过XX年的建校史，隶属关系也几经变更，历史遗留问题较多，特别是在离退休工作人员福利待遇、职工职称、住房等方面有众多难点。
在解决历史遗留问题引发的信访事件时，受资金、政策等问题影响，部属高校普遍感到手段缺乏，很难借鉴地方政府建立“信
访专项资金”解决历史遗留问题的做法。
(二)高校管理工作难度增大
随着高等教育体制改革的不断深入，高校管理工作趋于多元化，高校管理既涉及学校发展，又包括师生员工的生活各方面，随着一批批XX后、XX后进入高校，学生多元化诉求使高校管理工作难度进一步增大。
后勤保障不及时、师生员工对学校发展的诉求与建议、招生考试、学校在基本建设过程中与校园周边群众之间的利益关系等都易产生矛盾引发信访问题。高校领导换届或信访干部人员更迭后，一些人抱着试一试心态将已结案信访问题再次上访，企图蒙混争取利益最大化等都使高校信访工作错综复杂。
(三)部属高校与地方政府之间沟通较弱
部属高校在行政上隶属于部委，人事任免、财政资金的拨付、项目申报等基本上均由部委管理。地方政府对部属高校投入上较地方高校会相应有所减少。
在解决一些矛盾纠纷时，部属高校同样需要地方政府的帮助。地方政府在处理部属高校涉及地方信访问题上往往积极性不高。地方政府对高校协助力度，基本上取决于高校长期与地方政府建立关系的密切程度，具有不确定性。
(四)学生意外事件处理难度较大
我部所属X所高校规模较大，全日制在校生总规模超XX万人，学生因心理问题或者其他意外事故身亡或致残事件每年均有
发生。
学生意外事件引发的信访问题一般都较难解决，一是责任认定问题，学生意外事件责任认定涉及公安机关、学校、学生个人及家属等多方面，需要权威部门做出客观公正及时的责任认定。二是赔偿问题，学生意外事件一般会涉及补偿或者人文关怀救济金，标准较难把握。三是对学生家属的解释安抚工作，需要学校对情绪低落、失控甚至无理取闹的学生家属做大量的沟通、解释与疏导工作。
(五)信访工作软硬件有所欠缺
1.机构人员方面。在信访机构设置方面，X所高校中有X所在校办/党政办下设立了信访办公室，另有X所设在校统战部下。有些高校信访办单独设置，也有高校信访办与其他科室合署办公，两块牌子一套人马。人员方面，信访办大多由X-X名专(兼)职人员组成，高校信访工作人少事多的现象依然客观存在。
2.办公场所方面。X所高校仅有X所设有专门信访接待室，基本没有安装监控设施的接待场所，信访接待人员存在人身安全隐患。
3.人员培训方面，部机关每年会组织一次信访干部培训，部属高校信访干部参加，高校信访干部很少有机会参加其他信访培训。
4.激励机制方面。部属高校信访干部在高校管理中存在缺乏激励机制问题，在职称职级评定方面比其他行政工作人员相对
滞后。在表彰评定中因不属于地方信访系统，部系统也没有针对信访工作的表彰，一定程度上影响了部属高校信访干部积极性。
四、加强和改进部属高校信访工作的建议和意见
经过与部属高校信访干部、分管领导座谈并研究，对改进部属高校信访工作提出如下建议和意见：
(一)多措并举，推动历史遗留问题的解决
高校历史遗留问题经过长期积压，矛盾难以化解，牵扯众多问题，应多管齐下，努力化解积案。
1.对于牵扯人数众多，涉及某一特定群体的信访事项，例如高校退休人员福利待遇问题，应积极向有关部门汇报情况，努力争取相应政策措施支持，缩小差距，化解矛盾。
2.推动设立“信访专项救助资金”，规范并严格资金用途、发放标准与程序，解决疑难复杂信访困难群众救济补偿问题，化解历史遗留问题。
3.规范程序，做好信访终结工作。对于事实清楚，处置得当，但仍不断上访的缠闹访户，要按信访终结程序，依法依规予以终结。
(二)加强共建力度，共同做好部属高校信访工作
部属高校总量虽然占所有高校比重不高(教育部XXXX年统计全国普通高等学校XXXX所)，但大多办学综合实力较强，应加强与地方交流，合作共赢。
1.加强与地方政府联系。部属高校办学需用地方各项资源，
在处理涉及地方疑难信访问题时，需要与地方政府共同化解涉及地方的矛盾纠纷。
2.加强高校现代大学制度建设。健全和完善校内各项政策制度，使学校各项工作有理有据，对于师生员工的诉求表达，要提供广泛的渠道，建立相应的申诉监督机制，保证合法权益得到有效维护。
3.加快高校整体发展，解决信访问题。问题要在发展中解决，部属高校只有不断提高各项办学水平，才能减少矛盾，才能有更多精力化解矛盾。XX通过学校整体发展，提高退休职工福利待遇水平，化解退休职工矛盾就是很好的例子。X所高校都是理工类一流高校，要加快推动学校整体发展，化解各类矛盾纠纷。
(三)加强部属高校信访干部队伍建设
高校信访工作人少、事多的矛盾突出，有些高校信访干部同时身兼数职，事情繁多。建议各高校按照中办《关于进一步加强信访干部队伍建设的意见》精神，加强对信访工作的软硬件投入。
1.重视信访干部的使用，把信访干部的选拔使用列入计划，对政治素质好、业务能力强、工作业绩突出、群众公认的信访干部，要予以重任。
2.加大对部属高校信访干部的培训力度。部属高校信访干部培训每年只有部机关的年度培训短短X天，在部层面要科学制定信访干部队伍培训规划，有针对性的对高校信访干部进行分级分类和全员培训。
3.强化工作保障。进一步改善群众来访接待场所，努力营造友好和谐的信访工作环境，为高校信访干部提供切实的保障。
4.完善激励机制。按相关文件精神，落实信访工作人员岗位津贴，并在职称评定、评级工作中充分调动信访干部积极性。
少数民族干部教育培训现状分析与对策建议
根据中组部干部教育培训专题研究工作会的部署，我委成立了“少数民族干部教育培训研究(XXXX—XXXX年)”课题组。为了在有限的时间内完成好课题任务，我们向全国省一级民族工作部门、委属高校及XX民族干部学院等单位发出了调研通知，并选择XX、XX等省和中央民族干部学院开展了重点调研、召开了座谈会以及进行个别访谈，还参阅了近两年在XX、XX、XX、XX、XX等省区市进行少数民族干部队伍建设调研时收集的有关干部教育培训的资料。同时，向中组部干部教育局、信息中心等部门发函查阅相关资料与数据，从整体上掌握了全国民族工作部门少数民族干部教育培训工作现状，最终形成了研究报告。
一、新世纪新阶段少数民族干部教育培训工作的现状和特点
近年来，在党中央、国务院高度重视、正确领导下，在各地各部门大力支持、共同努力下，少数民族干部教育培训工作取得了明显成效，凸显出众多亮点。一是服务大局，统筹谋划。各地各部门牢牢把握科学发展主题和转变经济发展方式主线，紧紧围绕改革发展稳定大局，精心谋划，认真组织，推动各级各类少数民族干部教育培训有序开展。比如，中央组织部、中央统战部、国家民委、中央党校等部门于XXXX年、XXXX年分别联合举办了两次省部级领导干部民族工作专题研讨班，贾庆林、回良玉同志出席研讨班并作重要讲话。国家民委制定实施了《XXXX-
XXXXXXX》、《国家民委中长期干部教育培训规划(XXXX-XXXX年)》等重要文件，形成了以中央民族干部学院为主渠道、六所直属民族院校为重要支撑的专门培训体系，“十一五”期间共培训少数民族和民族地区干部人才近X万人次，其中，中央民族干部学院已实现年培训近XXXX人次的规模。二是突出重点，倾斜扶持。各地各部门立足当前面临的新形势新任务、出现的新情况新问题，以民族地区和少数民族干部教育培训为重点，制定培训计划，设置培训班次，并在部门相关培训中对少数民族和民族地区干部培训给以扶持倾斜。比如，中央党校等“一校五院”举办了多期XX地厅级、县处级民族干部培训班，半年制、一年制XX民族干部培训班，XX省、XX生产建设兵团中青年领导干部培训班，西部地区领导干部班、XX跨越式发展和国有企业管理培训班等等。中组部、教育部、科技部、人社部以及其他有关单位，制定和完善了“西部之光”、“少数民族高层次骨干人才培养计划”、“少数民族科技骨干特殊培养计划”等重大人才培养项目。三是突出特色，加强合作。针对少数民族干部教育培训涉及面广、关联点多的实际，各地各部门充分把握其特殊性，加强协调合作，坚持针对性和实效性相结合，举办了一大批具有特色、富有成效的培训班次，推进少数民族干部教育培训走个性化、品牌化的路子。比如，中组部与国家民委联合举办了全国边境县县级党政领导干部经济管理专题研究班、全国民族自治县(旗)政府分管负责同志民族工作专题研究班、全国民族自治州州长经济
管理研讨班、全国少数民族女干部培训班和人口较少民族干部培训班等;国家民委与人力资源和社会保障部联合举办的全国民族语文翻译工作业务骨干高级研修班、全国民族医药专业人员高级研修班、全国民族问题研究中青年骨干能力建设培训班;与团中央联合举办的全国少数民族青年干部培训班,等等。这些班次已成为少数民族干部教育培训的精品班次，受到了西部民族地区少数民族干部人才的欢迎和认可。
少数民族干部教育培训工作之所以取得这些成绩，我们认为，主要有以下六个特点：
一是贯彻实。各地各部门深入贯彻落实中央决策部署，加强组织领导，安排专项经费，把少数民族干部教育培训纳入了干部教育培训总体规划，有的还专门制定了少数民族干部教育培训规划，扎实有效地推动了少数民族干部教育培训工作发展。
二是方向明。少数民族干部教育培训是加强少数民族干部队伍建设环节中战略性、基础性的工作，是为了更好地培养选拔使用少数民族干部。各地各部门紧紧围绕少数民族干部队伍建设这个中心任务，专门开设少数民族干部培训班，或在制定干部教育培训计划时向少数民族干部倾斜，取得了明显成效。
三是涵盖广。“问渠哪得清如许，唯有源头活水来”。面对少数民族干部教育培训的新形势、新任务，各地各部门努力创新求变、丰富内涵，拓宽了少数民族干部教育培训的范围，推动工作不断延伸。比如，国家民委的培训对象由过去的以培训地厅级、
县处级领导干部为主，扩展到上至省部级领导、下达乡镇级干部。同时，教育培训由过去只专注培训过程，逐步转变为同样重视培训效果以及成果的运用转化。
四是方法新。各地各部门注重强化培训特色，根据少数民族干部的实际和需求，认真设计培训内容，努力改进培训方式方法，通过更新培训理念和解放思想相结合、理论培训和案例教学相结合、专题授课和工作研讨相结合、规范管理和热情服务相结合，推动少数干部教育培训工作既符合实际，又与时俱进。
五是质量高。培训质量是培训工作的生命线，是大家共同关注的重要环节。各地各部门为确保工作扎实有效，采取建立少数民族干部人才数据库、加强少数民族干部教育培训基地建设、提高培训班的针对性和实效性等方式方法，不断提升少数民族干部教育培训的质量。
六是合力强。少数民族干部教育培训工作千头万绪，不仅培训渠道广、培训类型多，而且在具体实施中牵涉多个部门，需要大家密切配合、通力协作，才能确保取得实效。各地各部门加强统筹协调、沟通联系，整合培训体系，共享培训资源，实现优势互补，形成了共同支持、合力推进的良好工作格局。
二、少数民族干部教育培训工作面临的新形势和新问题
(一)少数民族干部教育培训工作面临的新形势
一是加快全面建成小康社会进程对少数民族干部教育培训提出了更高要求。我国少数民族人口占全国总人口的％，民族
区域自治地方占国土面积约％，没有民族地区的全面小康，就没有全国的全面小康。但是，由于地理条件限制、发展基础薄弱、市场开发条件差、自身发展能力弱等原因，民族地区经济社会发展程度和人民生产生活条件与中东部地区相比，存在着很大差距。面对着加快经济社会发展以及全面建成小康社会的迫切要求，少数民族和民族地区干部人才队伍整体素质不高等问题显得尤为突出，这些都急需把少数民族干部教育培训工作摆上更加突出的位置加以推动解决。
二是干部人才培训工作的迅速发展对少数民族干部教育培训提出了更高要求。进入新世纪新阶段，中央作出了“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的战略决策，制定实施了《干部教育培训工作条例(试行》、《关于》、《XXXX—XXXX年干部教育培训改革纲要》、《XXXX-XXXX年行政机关公务员培训纲要》等一系列重要法规和文件，全国干部教育培训的发展和改革进入了“快车道”。作为干部教育培训工作的重要组成部分，如何科学认识少数民族干部教育培训、如何加速推进少数民族干部教育培训、如何使少数民族干部教育培训增量保质，已经成为迫切需要研究和解决的问题。
三是新时期新形势下民族问题的发展变化对少数民族干部教育培训提出了更高要求。新中国成立后，特别是改革开放以来，我国平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到进一步巩固，各族群众齐心协力建设美好家园、自觉为中华民族伟大复兴
事业添砖加瓦的局面得到进一步发展。但随着形势任务的发展变化，各种新情况新问题不断出现，民族关系受到一定的损害，对改革发展稳定大局产生了重要影响。少数民族干部是党和政府联系广大少数民族群众的桥梁和纽带，是维护民族团结、社会稳定和祖国统一的重要力量。如何通过大力推进干部教育培训，提升能力素质，充分发挥少数民族干部的重要作用，是值得我们研究的一个重大课题。
(二)少数民族干部教育培训工作出现的新问题
近年来，少数民族干部教育培训工作虽然取得了较大的成绩，但还有很多问题亟待解决。除了重复培训、多年不训、激励约束机制不够健全等培训工作中普遍存在的不足外，少数民族干部教育培训还需着重解决以下五个方面的问题。
第一，对少数民族干部教育培训工作重要性的认识有待提高。据了解，有些地方和部门对少数民族干部教育培训工作的重要性缺乏足够认识，没有从国家长治久安、边疆安全稳定、社会和谐安宁的高度来认识工作的重要性，甚至没有从根本上消除“培训是软任务”的错误认识。因此，从一定程度上造成了某些地方、部门在少数民族干部教育培训工作上的缺位。
第二，少数民族干部教育培训的教材、基地、信息化等基础建设有待加强。目前，少数民族干部教育培训的基础建设还存在一定不足，突出表现在：一是教材方面，目前使用的教材五花八门，还未在全国形成一套围绕少数民族干部成长规律而设计的特
色教材。二是培训基地方面，中央民族干部学院为主渠道、直属六所民族院校为重要支撑的培训基地体系建设需要进一步加强，特别是委属院校，可以在少数民族干部教育培训方面发挥更为积极的作用。同时，现场教学基地还有待开发和加强。三是信息化建设方面，民族地区基础薄弱，信息科技手段应用不够等问题比较突出。
第三，少数民族干部教育培训的教学研究有待深入。一是教学评估体系急需完善。对少数民族干部教育培训的方向、质量、效果等指标缺乏科学的评测手段，对管理人员和教学人员工作的测评还停留在较低层次，从而难以实现改进和完善。二是对培训方式方法的研究不够，缺乏具有自身特色的教育培训机制，目前，专题讲座多，而案例式、模拟式教学相对不够。三是针对少数民族干部教育培训的特殊性研究不足，特别是针对不同民族、不同地域和不同文化背景干部的培训缺乏分类指导、因人施教。
第四，少数民族干部教育培训的资源管理有待完善。一是资源统筹方面。目前，少数民族干部教育培训的体系，是以党校、行政学院、干部学院为主阵地，有关民族高等院校、科研院所等机构为重要支撑。从培训计划和班次的安排、教师与培训资源的共享等方面来看，缺乏统筹协调，培训结构失衡、资源浪费、条块分割、相对隔绝的弊端还比较明显。二是出国(境)培训资源方面，由于大多数分布在民族地区，受经济发展和培训渠道等因素的制约，相比较而言，少数民族干部到国(境)外学习培训的
机会相对较少，难以分享优质的培训资源。
第五，少数民族干部教育培训的机制有待健全。一是缺乏督促检查。没有建立少数民族干部教育培训的相应考核监督机制，使得有些地方和部门在落实干部调训等相关任务时存在不到位的情况。二是缺乏跟踪反馈。教育培训的注意力大多集中在培训过程中，保证培训的顺利完成，而培训后意见建议的吸收采纳和培训成果的运用转化不够，对干部培训后下一步的成长和发展也缺乏连续性的关注。三是缺乏经费保障。有些地方和部门没有根据《干部教育培训工作条例(试行)》要求，把少数民族干部教育培训经费列入财政年度预算，建立专项资金。有的虽然把少数民族干部教育培训经费纳入年度财政预算，但要么总量不大，要么没有随着财政收入增长逐步提高。
三、加强少数民族干部教育培训工作的对策和建议
少数民族干部教育培训，对大力培养民族地区建设急需的各级各类干部人才，推动经济社会又好又快发展，具有十分重要的作用。调研中，我们感到，今后要着重加强五个方面的工作。
第一，高度重视，统筹推进各层次、各类别少数民族干部的培训。
根据少数民族干部层级、类别、地域等特点有针对性开展培训，形成任务明确、分工合理的培训格局，有效推进少数民族干部教育培训走上科学化、规范化的轨道。
一是在干部层级上，推动中央党校等“一校五院”，举办省
部级领导干部民族工作专题研讨班、少数民族省部级后备干部和少数民族地厅级领导干部培训班。争取X年内将全国XX个自治州厅级领导干部和个自治县(旗)县级领导干部轮训一遍。利用国家民委和各省区市的干部教育培训机构培训县级及以下少数民族党政领导干部，争取X年内将全国XXXX多个民族乡(镇)的领导干部轮训一遍。
二是在干部类别上，进一步高度重视人口较少民族干部、少数民族女干部和少数民族专业技术人员的培训。利用国家民委和相关省区市的干部教育培训机构，X年内将XX个人口较少民族的干部轮训一遍。推动中央和民族地区各级培训机构，每年至少举办一期专门面向少数民族女干部的培训班。寻求中央有关部门大力支持，并充分发挥国家民委特色和优势，落实有关人才培养、培训政策和项目，加大对少数民族专业技术人员的培训力度。推动中组部、教育部、科技部、人社部以及其他有关单位，进一步制定完善针对少数民族和民族地区的重大人才培养项目，如“西部之光”、“少数民族高层次骨干人才培养计划”、“少数民族科技骨干特殊培养计划”等。
三是在地域上，对中西部地区特别是民族八省区和四省藏区、边境地区以及国家重点扶贫攻坚所涉及的民族地区，如XX山片区等，进行重点倾斜。推动中央党校等“一校五院”，举办专门面向民族八省区和四省藏区，以及集中连片特殊困难民族地区的培训班。推动中央和省区市一级组织、统战、民族工作部门，
争取X年内将全国XXX个边境县和海南享受边境县待遇X个县的县级领导干部轮训一遍。推动中央和城市民族工作任务较重的省区市各级组织、统战、民族工作部门，每年举办X期以上的城市民族工作专题培训班。
第二，夯实基础，加快少数民族干部教育培训的教学基础建设。
“基础不牢，地动山摇”。少数民族干部教育培训必须走内涵式发展道路，抓住薄弱环节，夯实教育教学基础建设，才能顺应时代要求，切实起到提高质量、培养人才的作用。
一是努力发挥民族高等院校、科研院所在少数民族干部教育培训中的支撑作用。推动加大对中央民族大学等XX所民族院校干部教育培训资金和项目的支持力度，并选择若干培训机构打造成为全国少数民族干部教育培训示范基地。如少数民族基层干部培训基地、民汉双语干部人才培训基地、少数民族高层次科技创新人才培养基地、民族地区畜牧业人才培训基地等。
二是在课程和教材方面，精心组织有关机构和人员，设计打造符合少数民族和民族地区实际的少数民族干部教育培训通用课程和教材体系。推动编写民族理论政策、民族法律法规、民族基本知识和民族工作情况等全国干部教育培训通用的特色教材和双语教材。
三是在师资建设方面，补充完善现有各级各类专家库，挖掘一批政治觉悟过硬、理论功底深厚、实践经验丰富、熟悉民族工
作、能够满足少数民族干部教育培训工作需要的专兼职教师，特别是少数民族专家。加强少数民族干部教育培训管理者队伍建设，争取每年举办X期以上的管理人员专题培训班。
四是教学实践点方面，努力拓展一批固定、长期合作的现场教学基地，予以挂牌并适当给予经费支持。重点挖掘全国经济社会发展和民族工作实践的新经验、新亮点、新典型，比如，新农村建设示范点和民族团结进步教育基地等具有典型带动意义的先进单位，应当优先列入少数民族干部教育培训的教学实践点。
五是信息化建设方面，扩大网络教学和远程教育培训的规模，建立专门的少数民族干部教育培训信息化网络或平台，加强多媒体教学设施建设，包括在线及远程培训学习等。推动其他培训网络和平台向民族地区倾斜，并充分考虑民族地区和少数民族干部的实际，增加使用民族语言文字的教学内容和教材。
第三，讲求实效，着力推进少数民族干部教育培训的改革创新。
培训成效是衡量干部教育培训工作的根本。少数民族干部教育培训的发展，既要遵循干部教育培训的一般规律，又要针对自身面临的特殊问题进行改革创新，以确保培训工作取得实际效果。
一是打造少数民族干部教育培训的特色精品班次。针对民族地区经济社会发展和少数民族干部自身实际的需要，大力开展经济管理、公共管理、金融法律、现代科技、现代产业发展等方面
的培训，形成各具特色、富有实效的培训班次。
二是加强对少数民族干部教育培训工作的系统研究。充分认识少数民族干部教育培训工作的内在规律，与干部教育培训进行细致地比较分析，找出存在的差异和不同。切实加强相关的理论研究，逐步形成指导实践的理论体系，为采取特殊举措、出台优惠政策、推动工作创新发展打好理论基础。
三是积极推动培训方式的转变。由知识培训向能力培训转变，增强学习的实用性和实际效果。由单一培训向多元化培训转变，灵活运用启发式、模拟式、案例式、研讨式等新型教学手段和方式，适时引入行动式学习，增加现场教学。由封闭性培训向开放性培训转变，实行集中培训与网络在线自学，集中调训与菜单式选学，培训学习与挂职锻炼、轮岗交流，继续教育与脱产进修，国内学习与出国培训相结合，实现少数民族干部教育培训的大开放、大发展。
四是加强教学质量评估。统一制定科学规范、切实可行的教学质量评估办法和指标体系，逐步推广评估工作，将评估结果作为培训机构承担培训任务和深化教学改革的重要依据。组织学员对培训项目、课程设置、师资水平、教学管理等进行评估，不断改进、提高教学水平。争取到XXXX年，委属干部教育培训机构普遍推行教学质量评估制度。
第四，优势互补，合力推进少数民族干部教育培训资源体系
建设。
深化合作办学机制，实现资源共享、优势互补，将涉及少数民族干部教育培训的各部门、各机构有效整合起来，形成推动培训工作的强大合力。
一是继续发挥各级党校、行政学院和干部学院在少数民族干部教育培训中的主阵地作用，推动在经费安排、班次设计上进一步向民族地区和少数民族干部倾斜。推动少数民族干部教育培训纳入国家新安排的重大干部教育培训整体规划，统筹考虑并在项目上加以扶持。
二是充分发挥国家部委及相关单位在少数民族干部教育培训中的重要作用，实现资源共享。推动各地各部门利用所属的培训机构、各大高等院校等，组织面向民族地区、少数民族干部和民族工作部门的教育培训。
三是努力推进少数民族干部教育培训的对口支援机制。推动担负对口支援任务的省区市，组织民族地区和少数民族干部到发达地区学习交流、集中轮训，提高综合能力和业务水平。
四是发挥社会培训机构的有益补充作用。组织少数民族干部人才参加社会培训机构组织的专业性技能培训，提高相关能力水平。
五是出国(境)培训方面，按照扩大规模、突出重点、择优安排的原则，推动每年选拔一批政治素质好、有发展潜力的中青年少数民族干部和高层次专家人才赴国外名牌大学学习培训，以扩大他们的国际视野和公共管理能力。推动其他部门各级各类的
出国(境)培训班，名额分配向民族地区和少数民族干部人才倾斜。
第五，健全机制，确保少数民族干部教育培训工作落到实处、发挥实效。
少数民族干部教育培训工作涉及面广、任务重、困难多，加强组织领导，提供有力保障，是确保工作顺利实施、扎实有效的重要环节。
一是加强少数民族干部教育培训工作的组织领导。建立健全领导体制和工作机制，推动形成中央组织部牵头抓总、统筹协调，中央、国家机关部门分工负责，中央和地方分级管理的良好工作格局。国家民委及地方各级民族工作部门充分发挥好专门从事少数民族干部教育培训的重要作用，积极协助组织人事和相关部门，建立沟通联系机制，推动少数民族干部教育培训工作全面协调发展。
二是提供少数民族干部教育培训工作的经费保障。推动中央财政设立少数民族干部教育培训专项经费，形成稳定的长效增长机制，并向少数民族和民族地区干部倾斜；推动各地设立专项经费，或者在干部教育培训专项经费中划出一定比例用于少数民族干部教育培训。国家民委增加少数民族干部教育培训工作的经费，加大对中央民族干部学院和委属高等院校干部教育培训的扶持投入。
三是推动少数民族干部教育培训工作的发展完善。着力构建
促进民族地区和少数民族干部提高党性修养、加强理论武装、推动能力建设的培训工作格局，注重提高统筹兼顾、开拓创新、知人善任、应对风险、维护稳定以及同媒体打交道等科学发展能力的建设，加强对培训工作的后续跟踪，及时反馈参训人员的意见建议，并结合质量评估体系，对培训效果进行分析整理，使少数民族干部教育培训工作更加有的放矢、符合实际、与时俱进。
四是完善少数民族干部教育培训工作的数据统计。通过建立专门的统计数据库，把少数民族干部教育培训的基本情况纳入进来，从中分析问题、查找原因，有针对性地督促干部教育培训管理部门和实施部门落实培训任务、提高培训质量、统筹培训工作，并通过数据资源加强对接受培训少数民族干部的跟踪反馈。
五是加强少数民族干部教育培训工作的督促检查。建立健全目标管理责任制和监督检查机制，确保少数民族干部教育培训工作的各项任务和重要项目落到实处。推动有关部门加大督促检查力度，切实履行职责，分析查找问题，提出对策建议。
关于XX地区新型城镇化问题调研报告
党的XX大以来，中央领导同志明确指出新型城镇化是全面深化改革战略的重要一环，是我国经济增长的巨大引擎。民族地区如何贯彻党的XX大精神，以全面深化改革为引领，推进新型城镇化战略，积极探索一条符合民族地区实际的新型城镇化道路，成为当前民族工作中亟需研究的重大课题。为此，笔者一行赴XX省靖州、芷江、新晃三个民族自治县和湘西土家族苗族自治州的凤凰、花垣、龙山县，对XX山区民族地区新型城镇化问题进行了为期XX天的实地调查研究，现将有关情况报告如下：
一、XX山民族地区城镇化现状
XX山片区是国家确定的新一轮扶贫攻坚的XX个连片特困地区之一，也是国家民委委牵头联系的重点民族贫困地区。近年来，随着交通条件的逐步改善，XX省XX山民族地区各县抓住机遇，积极推进城镇化建设，在城镇规划编制、城镇体系建设、特色产业发展、基础设施完善以及城镇管理等方面均取得了明显的成效，平均城镇化水平从XXXX年底的%提高到XXXX年底的%，展现了良好的发展势头。
一是城镇规划水平逐步提升。各地增强规划意识，逐步提升规划水平，在城镇化建设过程中强调城镇规划的引领作用，加大了规划的执行力度，推动城镇化建设科学有序进行。新晃县基于“边陲重镇、舞水风光、民族特色、夜郎文化”的总体定位，将
城镇规划与土地利用、产业发展、新农村建设、旅游开发等专项规划对接，构建了布局合理、科学有序、特色鲜明的城乡发展格局。
二是城镇体系初步建立。各地逐步确定了以中心县城带动周边乡镇，辐射中心村寨的县、乡、村三级城镇体系，在此基础上结合城镇建设的实际情况，构建各具特色的城镇网络体系。花垣县建立了以县城为中心的北、中、南三条主线的城镇网络体系，形成以高速公路所经乡镇为主体，国道所经乡镇为骨干，省道为重点，带动县乡道所连接的其他所有乡镇的城镇化区域体系。
三是产业发展不断壮大。各县根据自身特点，立足资源优势，做足生态农业文章、主打文化旅游牌，积极扶持重点产业发展，坚持以产业发展为基础推进城镇化建设。靖州县根据本地农业特色、区域特点，积极建设中药材、优质水果等优势产业基地，引导和扶持茯苓专业协会、杨梅专业协会等组织，推动生态农业发展。
四是基础设施不断完善。各县均注重城镇承载能力的提升，把基础设施建设作为推进城镇化建设的主战场。近年来，凤凰县先后完成了县人民医院搬迁、县中医院扩建，完成了凤凰广场、小憩公园、城北大道、体育场馆等项目建设，实施了污水收集管网、垃圾中转站、城区电网改造建设，县城基础设施不断完善。
五是城镇管理水平不断提高。各县积极推行城市精细化管理，在城镇化建设过程中，坚持既要速度、又重质量、更要品位
的发展思路。芷江县按照“两级政府、三级管理、四级网络”的模式，确定了县、乡镇、居委会三级管理职责与职权，推进社会网格化管理水平，完善社会监督网络机制，在城镇管理方面取得了不错的成绩。
二、XX山民族地区城镇化存在的问题
总体来看，近年来六县在推进新型城镇化进程中都取得了长足的进步，但是与全国、XX省平均水平相比还有很大的差距。XXXX年，XXXX山民族地区城镇化率平均水平低于全国水平XX个百分点，低于XX全省平均水平XX个百分点(详见图X)。在推进新型城镇化的进程中还面临着产业不强、资金缺乏等方面问题，亟需引起足够的重视。
图XXXX年底X县城与全国、XX省城镇化率比较
第一，产业发展结构不合理、水平较低。产业化是推进城镇化建设的基本动力和加速器，只有加快产业发展、优化产业布局，才能为城镇化提供源源不断动力，实现城镇化的良性发展。当前，XX山民族地区基础相同、资源相似、产业趋同，缺乏错位发展的理念，难以形成比较优势，存在着产业结构不合理、总体产值低等问题(见图X)。主要问题是：农业产业效益低，受到地理条件的制约，现代化、规模化、集约化水平低，农民的自组织能力不强，缺乏有实力的龙头企业带动，农产品品牌效应不强，产业整体效益不高；工业主导能力弱，后劲明显不足。各地工业多
以不可再生资源为基础，缺乏持续发展的动力，且受国际价格影响大，产业发展不稳定，没有找到替代矿产的新型产业，经济发展缺乏后劲；旅游业层次不高。大多以观光旅游、门票经济为主，基础设施相对落后，精品景区整合不够，缺乏龙头支柱企业，多以酒吧、特产店等散户为主，旅游产业层次整体偏低。
图XXXX年X县城三次产业结构
第二，民族文化传承缺乏正确引导。一是民族文化发展主题不鲜明。芷江侗族自治县有历史闻名的“抗日战争胜利受降旧址”和“飞虎队纪念馆”，而同时又有着浓郁的侗族文化，如何整合利用好文化资源，打造鲜明的文化品牌，需要更加深入地探索。二是优秀文化没有得到有效开发利用。部分地方专注于地方经济的发展，对民族文化的意义认识不到位、思考不深入，普遍存在“一手硬一手软”的情况。从统计数据来看，XXXX年，花垣接待游客万人次，旅游总收入仅为亿元，而同期的凤凰县接待游客万人次，实现旅游总收入亿元，花垣县旅游人均消费不到凤凰县的。如何把文化资源转化成为旅游资源，把旅游资源转化经济效益，为民族地区城镇化提供产业支撑，这是应该真正面对的问题。
第三，建设资金相对紧张。资金方面，XX山民族地区在推进城镇化的进程中投入不足的问题比较普遍。一是城镇化建设资金缺口很大。调研组进行了初步测算，六个自治县的城镇化率要
达到当前全国城镇化建设的平均水平，各县的资金需求在之间(见表X)，相对于地方政府的财政收入来说，还存在较大缺口；二是城镇化建设资金来源不足。一方面是财政投入不够。另一方面是融资能力不足。XX山区不但从银行贷款能力有限，而且连本地资金也流向了发达地区，不能用于地方经济建设。
第四，缺乏政策有效支持。XXXX山民族地区交通闭塞、产业落后、资金匮乏，造血功能不足，自我发展能力差，国家和省级的政策帮扶、项目支持对于该地区加快经济社会发展非常重要。然而，调研的X个县普遍反映面临着政策扶持力度不够、落实不到位等问题：一是政策扶持不均衡。XX山民族地区大多位于西部大开发战略和中部崛起战略的边界区，很多地方处于优惠政策“两不沾”地带。有的县虽然也享受比照西部大开发政策，但与周边的XX省和XX市的相关县市相比，在政策扶持力度上还有很大差距。二是落实不到位，政策“惠而不实”。虽然近年来通过民委的努力推动，党中央、国务院采取了一系列规划和措施，加快了XX山民族地区的发展，但是很多政策在推进落实的过程中缺乏针对性、实效性，执行过程中灵活性不足，存在“一刀切”的现象。
表XXXX年底X县城镇化建设资金缺口
三、推进XX山民族地区城镇化建设的建议
XX山片区作为集中连片特困地区，推进新型城镇化进程，既是扶贫攻坚工作的必然要求，也是加快民族地区脱贫致富的现
实需要。为此，我们建议如下：
第一，振兴产业，优化结构。建议引导地方政府从以下三个方面着手：出台政策，引入成熟产业。通过适当减免税收、建设配套设施等措施，吸引发展成熟、具有市场竞争力的企业落户地方，解决当地就业问题，提高地方政府财政收入；加大科技投入，优化产业结构。将产业发展重心调整到二、三产业上来，着力增加服务业比重。通过引进技术，调整各产业内部结构，加工业要从初级加工向高精深加工转变，提高产品附加值；旅游业要从观光式旅游向休闲式旅游转变，进一步拉动旅游消费；加强合作，走区域间协同发展之路。各地区之间的经济发展要从自身资源条件、区域特点、产业状况出发，各有侧重、优势互补，做大做强各自特色优势产业，以形成产业链、打造商业圈为目标，避免陷入恶性竞争，形成城市发展的良性互补圈。
第二，拓展地方筹资渠道，搭建融资平台。为解决地方政府在城镇化建设中资金缺口大和筹资渠道少的矛盾，应该从土地审批、银行贷款等方面给予政策支持，着力帮助地方政府拓展融资渠道，搭建融资平台，改善招商引资环境。为此，可以考虑：在土地审批上给XX山地区政策倾斜。出台XX山片区专项土地规划，在严格控制基本农田用地，保证粮食问题的基础上，放宽非基本农田用地、山地用地的审批。进一步减少或免除基础设施、公益建筑的土地审批费用，降低地方政府财政负担；引导银行提高XX山地区政府贷款比例。既要积极对地方政府债务风险做科
学系统的评估，确保地方政府财政状况良性运营，又要提高国有资产抵押贷款额度，引导银行增加对地方政府贷款，确保地方存款用于本地区建设的比例；加大XX山地区转移支付力度。协调建立XX山片区发展的专项资金，在确定转移支付比例时将XX山片区列为一个重要因素，进一步加大融资方面的支持力度。
第三，做好民族文化保护与开发。加强民族文化的保护与开发，既是推动城镇化建设持续健康发展的现实需要，也是弘扬民族精神、凝聚民族灵魂的必然要求。这里最重要的是两个问题：一是加强民族文化保护与开发的人才培养。民族文化人才对于民族文化的保护和开发起到十分重要的作用，要设立专门项目，重点培养熟悉本民族文化的专业人才，以推动对民族文化的保护与开发；二是加大民族文化保护与开发的资金投入。增设专项资金用于XX山地区民族文化保护与开发，设立课题研究XX山地区民族文化以及对民族文化的保护与开发。
第四，民族地区新型城镇化必须因地制宜。城镇化建设应坚持以人为本，避免贪大求快、模式化造城运动。XX山民族地区要根据各自地理条件、经济基础等实际情况，积极探索出适合自身发展的城镇化建设道路。第一，城镇体系建设要因地制宜。XX山民族地区各县地广人稀，应该集中人力、物力、财力做大县城，完善城市功能，走县城发展辐射带动重点乡镇的城镇体系建设之路。第二，各项事业发展要因地制宜。XX山民族地区资源禀赋差异明显、民族文化丰富多彩，各地在推动产业发展、传承民族
文化过程中要量体裁衣，结合自身资源条件，立足产业发展状况，提出科学合理的发展思路。
关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析
XXXX年颁布实施的《殡葬管理条例》，依法规范了遗体处理和丧事活动管理，特别是对违规土葬、乱埋遗体、乱建坟墓等违法殡葬行为，经民政部门责令限期改正而拒不改正的，明确赋予了民政部门直接强制执行的权限，发挥了法律的指引作用，也为民政部门打击逃避火化、违规建坟行为提供了有力手段。XXXX年底，根据新颁布的《行政强制法》，国务院取消了民政部门对上述违法行为直接强制执行，如违法行为人拒不改正的，民政部门需要依法申请人民法院强制执行。这一立法上的新变化，对各地殡葬管理特别是遗体火化造成了一定影响，对殡葬改革基础相对薄弱的农村地区影响尤甚，违规土葬出现反弹，火化率有所下滑。这种情况下，如何用足现有行政手段加大对违法殡葬行为的监管力度，进而加强行政与司法资源的对接与整合，维护遗体处理和丧事活动管理的正常秩序，促进殡葬改革顺利推进，已经成为殡葬管理中亟需破解的难题。
一、当前治理违法殡葬行为面临的问题及原因分析
(一)治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施。实行火葬、改革土葬作为殡葬改革的核心内容，就是通过在人口稠密、耕地较少、交通方便的地区推行遗体火化，在地广人稀、交通不便、暂不具备火葬条件的地区实行遗体入墓集中安葬，最大限度地降低
殡葬活动对耕地、木材等自然资源的消耗，促进资源节约和生态环境保护。因此，在实行火葬的地区逃避火化、违规土葬或在合法安葬设施以外乱埋遗体、乱建坟墓的行为，都与殡葬改革的基本要求相违背，是对现有殡葬管理秩序的破坏。《殡葬管理条例》第XX条明确禁止上述行为，但按照XXXX年修改后的规定，民政部门只能责令限期改正，这样的行政处理方式在没有直接强制执行措施做保障的情况下，民政部门作出的具体行政行为的执行效果很难达到。
一是就处理性质而言，责令限期改正不具有较强的制裁性和惩罚性。在《殡葬管理条例》第XX条中，责令限期改正只是单独适用，既没有作为行政处罚的前置程序或与行政处罚并行适用，也不能等同于通过对当事人科处新的义务来达到惩戒的目的的行政处罚，其目的仅在于制止和纠正违法行为，使违法行为恢复到合法状态，是一种具有教育和救济功能的行政行为，因此，即使违法行为人不改正也无需承担不利的法律后果。
二是就殡葬活动的特殊性而言，违法行为人自行改正的可能性很小。纠正遗体或骨灰违规下葬行为，不只涉及拆除墓位等违章建筑物那么简单，还会被认为有悖于“入土为安”的传统习俗和对逝者的极端不敬，没有直接有效的外力介入，违法行为人一般不会自行改正。殡葬管理的社会环境及法制条件并不利于民政部门对违法殡葬行为的治理，责令限期改正的法律效力在实际操作中只能是大打折扣，这样不仅影响了民政部门的行政效率，而
且使其执法权威受到损害。
(二)申请人民法院强制执行面临诸多难题。当前，因民政部门对治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施，加之没有直接强制执行权限，违法行为人对责令限期改正的处理决定听之任之的情况越来越多，违规土葬、乱埋乱葬的现象在一些农村地区也随之增加，民政部门在通过自身努力无法促使违法行为人自觉履行相关行政决定时，只有寻求司法途径予以解决。《行政强制法》第XX条第X款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。在这里，违法行为人不履行具体行政行为的，申请人民法院强制执行是民政部门的法定职责。但申请法院强制执行并非是一条捷径，而要面临诸多的现实困难。
一是调查取证难。违法殡葬行为情况比较复杂，特别是遗体违规土葬隐蔽性强，取证困难。一些逝者家属将遗体深埋后，不建造坟墓，也不留下任何标识，如果拒不配合调查，民政部门很难查出具体埋葬地点。部分违规修复的坟墓历史久远，难以确定具体的行政相对人。在可执行内容不确定或具体行政行为涉及的义务人不确定的情况下，也就不具备申请法院强制执行的条件。
二是申请执行周期长。根据《行政强制法》规定，民政部门申请人民法院强制执行，必须在被执行人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满之日起XXX日内提出。因此，按照法律程序申请法院处理一宗违规土葬案件，最快也要在民政部门作出责
令限期改正的处理决定之日起三个月以后，如果被执行人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，申请强制执行的时间将更长。而违规土葬因涉及到遗体的掩埋腐烂，对执行具有较强时限性要求，数月后再予执行，遗体基本上已高度腐化，此时执行将会面临更多的现实困难。
三是申请执行立案难。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第XX条第X款规定，法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。但实践中，法院本身就普遍存在执行案件多和执行难问题，特别是对于挖坟掘墓这类敏感特殊的“骨头案”，更是不愿介入，多数都是不受理或不立案，即使立了案也是久拖不决或一裁了事，直接让民政部门单独执行。执行的效果自然是不尽如人意，司法的震慑作用也被大大消弱。
二、用足行政手段治理违法殡葬行为
违规土葬、乱埋乱葬是违反殡葬管理法规的一类行为，但又具有与其他违法行为更为复杂的特殊性，一旦尸骨违规下葬成为事实，再起出迁走，会涉及传统习俗、死亡禁忌、人伦情感等多种因素，面临来自逝者家庭甚至家族的强大阻力及社会舆论的巨大压力，历来被视为殡葬管理的难点。因此，针对当前治理违法殡葬行为面临的上述困难和问题，还应当从实际从发，本着有利于规范行政行为，实现行政目的，提高行政效率，有效维护殡葬管理秩序和保护公民合法权益的角度，将监管重心从事后补救转
移到事前防范上来，将监管手段从倚重强制执行转移到思想教育和激励引导上来，将监管方式从民政部门单独执法拓展到多部门联合执法上来，才能从根本上转变监管无力、诉讼无门的被动局面。
(一)事前监管预防违法行为。殡葬管理的重点在农村，难点在基层，偷埋乱葬行为绝大多数发生在一些农村基层地区。目前，在乡镇一级多是由民政助理员身兼数职，很少有专职的殡葬管理或执法人员，根本没有力量对殡葬活动加强事前监管。因此，要将源头预防作为重中之重，必须要充实基层一线的殡葬管理和执法力量，将殡葬管理的触角从县(区)、乡镇(街道)延伸到村(社区)，建立殡葬信息报告制度和预警机制，完善遗体火化管理信息反馈制度和骨灰去向跟踪制度，畅通信息渠道，及时掌握情况，采取必要措施，防止违法殡葬行为发生。
(二)教育引导促使自行改正。一旦发现有违规土葬、乱埋乱葬行为，首先要以政策宣传和思想疏导为主，通过对违法行为人耐心细致地摆实情、讲道理，转变陈旧观念，消除侥幸心理，赢得理解支持，促使其自行改正。同时，对遗体移出火化、迁坟安葬等相关费用减免的惠民政策及公益安葬服务，当地政府要积极配套实施或提供，民政等相关部门要认真予以落实，为当事人履行相关行政决定提供必要的保障措施和条件。
(三)责令改正依法及时跟进。责令限期改正作为《殡葬管理条例》赋予民政部门的管理手段，对违法行为人具有法律的强
